Hoe breng je de transformatie in gemeenten goed op gang?

De transformatie gaat met horten en stoten.

De gemeentes zijn nu ruim een jaar bezig met de drie grote decentralisaties op gebied van zorg, werk en jeugdhulp. Die transformatie gaat met horten en stoten. In een aantal recente boeken lezen we uiteenlopende adviezen en tips voor gemeenten en al hun partners. Gaat het lukken met de plannen van Van Rijn? De werkelijkheid in 3D. Bestuurders van lokale overheden denken dan allang niet meer aan de blockbuster die in de plaatselijke bioscoop draait, maar aan het scenario van politiek Den Haag waarbij ze per 1 januari 2015 verantwoordelijk zijn voor uitvoering van de Jeugdwet, Wmo 2015 en de Participatiewet. De cocktail van nieuwe taken en verplichte bezuinigingen is een, eufemistisch gezegd, flinke uitdaging voor gemeenten. Ze moeten meer doen, met minder geld. In ruil voor zeggenschap over praktisch het hele sociale domein. Lukt die transformatie? Dat is zeer de vraag. Geen wonder dat er inmiddels een complete adviesindustrie is ontstaan, die dolende gemeenten moet behoeden voor vastlopen in drijfzand. Aan goedbedoelde adviezen en inspirerende voorbeelden geen gebrek, in soms typisch jargon waarbij heel wat buurtbewoners ‘in hun kracht worden gezet’, steden worden ‘wakker gekust’ en ‘samenredzaamheid handen en voeten krijgt’.

Op de handen blijven zitten

Terwijl gemeenten nog worstelen met hun nieuwe rol, organiseren burgers zich meer en meer om samen invloed uit te oefenen op hun leefomgeving. Ze onderzoeken hoe ze lokaal in hun eigen energie kunnen voorzien, regelen samen de groenvoorziening, en richten allerlei buurtnetwerken, zorgcoöperaties en broodfondsen op. Schuimen er verdachte types door de straat, dan bellen buurtbewoners niet direct de politie, maar alarmeren ze eerst elkaar via de buurt-app. De lokale overheid anno nu stimuleert en subsidieert. Wie een straatfeest organiseert, wendt zich tot het plaatselijke gemeenteloket om een subsidie los te peuteren. Meestal met succes want de biertap, het springkussen voor de kinderen en de bioburgers op de barbecue zouden immers ‘de leefbaarheid in de buurt kunnen verbeteren’. Faciliteren en verder op de eigen handen blijven zitten, het wordt het nieuwe parool waar veel gemeenteambtenaren nog aan moeten wennen.

Participatiemaatschappij avant la lettre

Kortom, die lokale overheid is lang niet altijd meer nodig om dingen te organiseren. Maar dat is niks nieuws onder de zon. Kijk maar naar vroeger: de oorsprong van onze huidige verzorgingsstaat ontstond niet zozeer vanuit de overheid, maar vooral vanuit de samenleving zélf, betoogt Jantine Kriens, directievoorzitter van de Vereniging Nederlandse Gemeenten in het boek Werken aan de wakkere stad, van Jan van Ginkel en Frans Verhaaren. Woningbouwverenigingen werden opgericht om goede en betaalbare woningen te realiseren, de huurders waren de baas. Ouders stichtten scholen om onderwijs en opvoeding zo goed mogelijk met elkaar te verbinden. En er werden ‘kruisverenigingen’ opgericht die kraamzorg en thuiszorg organiseerden. Stuk voor stuk initiatieven van burgers die, zowel in steden als op het platteland, zich realiseerden dat je de eigen leefomgeving kunt verbeteren door samen te werken. De participatiemaatschappij avant la lettre. Jan van Ginkel, gemeentesecretaris en algemeen directeur van de gemeente Zaanstad, en organisatieadviseur Frans Verhaaren pleiten in Werken aan de wakkere stad voor langzaam leiderschap naar gemeenschapskracht. Hoezo langzaam? Die gemeenschapskracht moet in hun ogen geen vorm krijgen door overdreven daadkracht van burgers maar door zorgvuldige en weloverwogen interventies. Waarbij bestuurders en politici ondersteuning bieden in plaats van alles van bovenaf regelen. Dat vergt wel dat ze hun regelzucht afleggen, evenals burgers op hun beurt hun individuele, ‘dikke ik’-consumentenhouding moeten loslaten en zich actiever moeten manifesteren als lid van een wijk- of buurtgemeenschap waarin delen en wederkerigheid voorop staan, schrijven Van Ginkel en Verhaaren.

Beleid maken met Burgers

Een aardig voorbeeld hoe politici hun regelzucht aflegden, lezen we voorin het boek Anders denken, anders doen, van Robert de Graaff en Hans Nuiver, beiden partner van adviesbureau ORG-ID. Nuiver werkte vijftien jaar geleden binnen het toenmalige ministerie van VROM mee aan het project ‘Beleid maken met Burgers’. Dat werd destijds gezien als revolutionair, omdat burgers werden uitgedaagd om delen van het beleid, samen met de ambtenaren van het ministerie, vorm te geven onder de noemer ‘coproductie van beleid’. ‘Wij beschouwden dat als een vergaande vorm van burgerparticipatie; meebeslissen zou nog mooier zijn, maar was toen een brug te ver’, zegt Nuiver. Toen was de vraag hoe burgers participeerden in het werk van de overheid; nu, vijftien jaar later, trekt de overheid zich terug en is de vraag hoe zij moet participeren in het leven van diezelfde burgers. En dat is wennen. ‘Vooral in de meest vergaande rol waarin de overheid hooguit maatschappelijke initiatieven faciliteert en vanaf de zijlijn participeert. Dat vergt de nodige flexibiliteit; kunnen spelen met onzekerheden, zoals ondernemers dat gewend zijn’, zegt Robert de Graaff.

Wijk aan zet

Daarbij werken oude ideologieën nog vaak door, vult Nuiver aan: ‘In een stad als Rotterdam werkten de ambtenaren tot eind vorig eeuw nog echt vanuit een houding van we rule this city. Om de regie uit handen te geven en de wijken in te gaan, vergt een totaal andere mindset.’ In hun boek illustreren ze dat onder meer met het verhaal van Gerlinda Tijhuis. Deze gebiedsmanager van de gemeente Deventer ging aan de slag in de wijk Voorstad-Oost. Op de agenda van deze wijk stonden onder andere de veiligheid, herontwikkeling van een braakliggend terrein en een aantal ingrepen in de openbare ruimte. Tijhuis: ‘De wijk was aan zet. Na twee jaar ging het bewegen. Initiatieven komen sindsdien vanzelf tot stand, mensen blijven eigenaar van hun idee, zelf verantwoordelijk voor uitvoering en resultaat. Ik help daarbij als ze dat willen maar neem het initiatief niet over. Ik neem ook niet vanzelfsprekend geld mee.’ Vaak strandt dit soort ontwikkelingen op het gebrek aan kwaliteit van zowel ambtenaren als bestuurders, constateert De Graaff: ‘Die kwaliteiten moeten verder ontwikkeld worden. Vergeet ook niet dat de meeste ambtenaren uit een bepaalde vakdiscipline komen; dan is het lastig om opeens de rol van bijvoorbeeld wijkregisseur te pakken, waar je verstand moet hebben van veel uiteenlopende disciplines. Daarnaast moeten managers binnen gemeenten zowel bezuinigingen doorvoeren, signalen uit de samenleving oppakken als investeren in hun mensen. Bijna tegengestelde belangen.’

Sociaal team sleutel tot verbetering

In veel gemeenten komt de transformatie nog niet zo goed op gang, constateert zelfstandig verandermanager en ‘kwartiermaker’ Friso van Abbema: ‘De impuls van de decentralisatie is te dominant en zit maatschappelijke vernieuwing in de weg. Hoe het dan moet? De sleutel tot de transformatie ligt in het creëren van betere buurten met een effectief sociaal team. Buurten waarin initiatieven van burgers en sociale ondernemers zorgen voor een nieuwe vorm van solidariteit, elkaar helpen en bijdragen aan collectief welzijn.’ Van Abbema schetst in zijn boek In de buurt hoe gemeenten en hun partners de transformatie in het sociale domein kunnen laten slagen. Op zowel individueel niveau, buurtniveau als niveau van het ‘netwerk’. Van Abbema geeft in zijn boek aan wat nodig is om buurten te versterken: ‘Faciliteer de bestaande infrastructuur van wijkagent, buurtvrouw en wijkzuster. Stimuleer buurtbewoners om elkaar weer aandacht te geven en praktisch te helpen. Laat de buurt meer verantwoordelijkheid nemen voor publieke taken zoals afval scheiden of het openbaar groen verzorgen.’ Sociale ondernemers en actieve burgers vormen in zijn ogen de nieuwe bedrijvigheid.

Genoeg ondersteuning vanuit VNG

De transformatie van de lokale overheid is in praktijk wel een ingewikkeld zoekproces, zegt Van Abbema: ‘Veel gemeenten zijn zoekende, zijn verlegen in het zoeken naar de juiste aanpak.’ Gemeenten zouden kunnen leren van voorlopers en optrekken met vernieuwende organisaties: ‘Ik ben een overtuigd aanhanger van het praktische action learning van organisaties als Instituut voor Publieke Waarden, zoals die met hun online loket sociaalhospitaal.nl aan de slag zijn gegaan met multiprobleemgezinnen. Of de coöperatie Publieke Versnellers met hun aanpak van schuldhulpverlening. Niet de grote organisaties met hun management en beleid moeten de transformatie aanjagen, maar dit soort kleine wendbare organisaties met veel ruimte voor de professional en zelfsturing.’ Gemeenten worden in de nieuwe praktijk niet, zoals vaak wordt geroepen, aan hun lot overgelaten, benadrukt Van Abbema, die onder meer gemeenten als Dordrecht en Bodegraven-Reeuwijk adviseert: ‘Er is genoeg ondersteuning vanuit de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Je ziet wel dat gemeenten hun beste mensen moeten optrommelen om de decentralisaties vorm te geven. Ze ontdekken dat ze mensen met een hoger competentieniveau nodig hebben, zowel intern als in hun flexibele schil.’

Een Alleingang werkt niet

In hun boek Gedeeld eigenaarschap benadrukken Pascal Lamberigts en Liesbeth Schipper ‒ adviseurs van Strategie en Management Consultants, onderdeel van Royal HaskoningDHV ‒ dat geen overheid in zijn eentje complexe, maatschappelijke veranderopgaven als klimaatverandering, energietransitie of stedelijke concurrentiekracht tot een goed einde kan brengen. Zij zoomen in op decentralisatietrajecten waarbij samenwerking tussen verschillende lokale overheden en private partijen centraal staat, want een Alleingang werkt niet. Lamberigts en Schipper wijzen erop dat voor een goede, langdurige samenwerking tussen uiteenlopende partijen, sensitiviteit leidend is. Want alleen dan kom je tot een ‘goed gevoel voor elkaars principes, rollen en opvattingen’. Actueel is hun uitgangspunt dat ambities leidend zijn bij samenwerkingen, maar dat die ambities al snel ondersneeuwen zodra het gaat om extreem hoge geldbedragen. Daar weten ze bij de NAM in Groningen alles van. Starten met Delphi-ronde Maar neem Rotterdam, schrijven Lamberigts en Schipper, waar uiteenlopende partijen succesvol samenwerkten aan een gedeelde visie over de toekomstige warmte- en koudevoorziening van hun stad. Met als kernvraag: hoe kan de restwarmte die voortgebracht wordt door activiteiten in de Rotterdamse haven, beter worden benut? Lamberigts: ‘De gemeente Rotterdam zocht eerst de belangrijkste belanghebbenden bij elkaar, denk aan gebruikers, netbeheerders, woningcorporaties, energieproducenten en verschillende overheden. Deze groep kreeg de vraag voorgelegd hoe een gezamenlijke visie op de warmte- en koudevoorziening voor het jaar 2030 eruit zou kunnen zien.’ De gemeente begon niet vanuit een eigen aanzet of conceptvisie, zoals zoiets meestal gaat, maar startte met een Delphi-ronde. Hierbij kregen de vijftien belanghebbende partijen vragen voorgelegd die ze schriftelijk en anoniem konden beantwoorden. ‘Zo kwam de gemeente tot een echte, gezamenlijke visie met vijftien handtekeningen. En werden de kennis en ideeën van veel betrokken partijen goed benut.’ ‘Deze weg leidt nergens naar’ Organisatieadviseur Jaap Jan Brouwer maakt gehakt van de plannen van VWS-staatssecretaris Van Rijn, en de uitvoering daarvan: ‘Hij heeft zijn plannen, die bol staan van wensdenken, over de schutting gegooid en wenst de gemeenten veel succes. En hij wil niet zien dat de realiteit sterk afwijkt van de beleidsverhalen. Gemeenten en zorgaanbieders valt niets te verwijten, ze mogen los van elkaar het wiel uitvinden, en ervaren geen enkele regie en coördinatie vanuit politiek Den Haag.’ Brouwer weet waar hij over praat: hij werkte onder andere bij het Ministerie van VWS en de Stuurgroep Toekomstscenario’s Gezondheidszorg. Daarnaast is hij mede-initiatiefnemer van de community Koplopers in de zorg, een platform waarvoor hij tientallen zorgbestuurders interviewde. Brouwer kijkt kritisch naar de aannames rond de decentralisatie. Zo zou de zorg ‘dichter bij de burger’ komen. Brouwer: ‘Stond de zorg vroeger dan niet dicht bij de burger? En hoezo zou die zorg nu dan opeens wel dichter bij diezelfde burger staan? Ik zie geen enkel bewijs. Het nieuwe stelsel heeft in ieder geval wél gezorgd voor een voor de burger complex stelsel van zorg.’ Daarbij is ook de bureaucratisering toegenomen, wat nou juist niet de bedoeling was, vervolgt Brouwer: ‘Het is een onbeheersbaar proces geworden waarbij de gemeenten terecht greep willen houden op de zorg die aan hen is toevertrouwd en de zorgaanbieders worden geconfronteerd met complexe aanbestedings-, inkoop-, contracterings-, verantwoordings- en factureringssystemen.’ Zo is ook de gewenste ‘ontschotting’ binnen de zorg niet af- maar juist toegenomen; is de gewenste doelmatigheid niet automatisch toegenomen door te korten op budgetten; en is de gewenste transparantie alleen maar afgenomen. In de rapportage ‘Quickscan WMO Zorg’ beschreef Brouwer in juni vorig jaar al dat de politiek en de staatssecretaris er te makkelijk van zijn uitgegaan dat de zorgsector en andere betrokkenen als de gemeenten de transformatie in de zorg vlotjes zouden oppakken en regelen. ‘Maar samenwerken in netwerken met teams die uit medewerkers van diverse organisaties zijn samengesteld, is noch in de literatuur beschreven, noch in praktijk ergens getoetst. Alleen militaire organisaties hebben daar enige ervaring mee binnen de eigen organisatie, maar dat heeft hen decennia gekost om onder de knie te krijgen.’ En: ‘Onder aanvoering van staatssecretaris Van Rijn zit onze maatschappij nu met een stelsel opgescheept dat non proven technology is; gemeente, zorgaanbieder en burger mogen het zelf in elkaar gaan zetten. Nu valt er een lans te breken voor de participatiemaatschappij als lonkend perspectief, maar het is zeer de vraag is of de door van Rijn ingezette weg ons daar zal brengen.’ Tekst en interviews: Paul Groothengel, Managementboek.nl Boekentips:

• Werken aan de wakkere stad
• Gedeeld eigenaarschap
• Digitale transformatie: zo doe je dat