Al jong was ik vastbesloten bij te dragen aan goed openbaar bestuur. Bij de Rijksoverheid werkte ik bij het Programma Good Governance als projectleider voor de Code voor goed openbaar bestuur, die werd gepubliceerd in 2009. Er is weinig met de code gedaan en het programma werd opgeheven. Daarna was er nooit meer een programma of directie bij de Rijksoverheid waar zo expliciet en integraal aan ‘goed openbaar bestuur’ werd gewerkt. De afgelopen jaren heb ik de indruk dat het juist meer dan ooit nodig is er wél expliciet aan te werken bij de Rijksoverheid. Te veel voorbeelden van onrechtvaardigheid en ongelijkwaardigheid in ons land maken dat duidelijk. En dan heb ik het niet alleen over het toeslagenschandaal.
De afkalving van het goede bestuur is voor mij de aanleiding geweest om dit persoonlijke essay te schrijven. Hiermee geef ik een blik van binnenuit de overheid van een voormalig ambtenaar die, net als veel andere ambtenaren, jarenlang vol goede intenties bij de Rijksoverheid werkte, maar menswaardigheid mist als basaal uitgangspunt voor het functioneren en presteren van de overheid in een democratische rechtsstaat.
In dit essay licht ik eerst toe hoe ik intrinsiek gemotiveerd raakte om aan goed openbaar bestuur te werken. Daarna ga ik in op de vraag wat het doel is van goed bestuur, wat de kenmerken ervan zijn en tot slot geef ik perspectief hoe menswaardigheid sterker verankerd kan worden in de structuur en cultuur bij de overheid.
Hoe mijn fascinatie voor de overheid begon
Als eerstejaars rechtenstudent in Utrecht in 1998 had ik al snel de indruk dat ik niet de juiste opleiding had gekozen. De massaliteit, de weinig actieve houding van veel studenten in werkgroepen, het gebrek aan ruimte om fundamentele vragen te stellen waaróm de wetten waren zoals ze waren; het viel me tegen. Totdat ik het vak Inleiding in staats- en bestuursrecht volgde. Toen ging er bij mij een vlammetje branden.
Het fascineerde me direct wat een enorme macht de overheid als ‘systeem’ heeft tegenover een individueel mens. Vooral het feit dat mensen die voor de overheid werken samen dat systeem vormen. Daarbij heten deze mensen in hun functie ‘ambtenaren’ en werken zij voor mensen net als zijzelf, maar de mensen voor wie zij werken heten dan weer ‘burgers’, alsof het over een andere soort gaat. De mensen die samen ambtenaren vormen leken me samen, gewild of ongewild, te kunnen verworden tot een anonieme bureaucratie waar hun medemensen soms door in de knel konden komen.[1]
Ja, ten tijde van mijn studietijd dacht ik nog dat mensen soms in de knel konden komen door de overheid. Ik leerde enkele voorbeelden kennen, bijvoorbeeld als het ging om rechtszaken over onteigening, maar dit leken nog uitzonderingen van een verder in de basis goedbedoelende overheid.
Toch leek het me precair, die machtige overheid. Daarom wilde ik me hierin verdiepen: de enorme verantwoordelijkheid van mensen die samen, in allerlei verschillende rollen, een overheid vormen en invloed hebben op het dagelijks leven van mensen. In het tweede studiejaar koos ik dan ook logischerwijs de richting Recht, bestuur en management – een combinatie van staats- en bestuursrecht en bestuurskunde – en bereidde ik me voor op een werkzaam leven bij de overheid. Mijn missie was duidelijk: te werken aan goed openbaar bestuur.
Aan het werk
Vanaf 2003 deed ik werkervaring op door stage te lopen op drie verschillende plekken: bij het Europees Parlement, het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Nederlandse ambassade in Sudan. Die laatste stage in het toenmalige Sudan besloeg maar drie maanden, maar deze maanden zouden me blijvend vormen.
In Sudan zag ik namelijk met eigen ogen wat de afwezigheid van goed bestuur deed met het land.[2] In een land waar machtsmisbruik, wetteloosheid, stammenstrijden en burgeroorlog heersten, zag ik mensen in grote vluchtelingenkampen waar zij uitzichtloos hun dagen sleten, ervan overtuigd dat zij daar niet meer uit zouden komen. Ik bezocht vluchtelingenkampen in Darfur met een lokale medewerker van de ambassade, die nauwelijks haar neerkijken op haar donkerder gekleurde landgenoten kon verhullen. Ik reisde met de delegatie van de toenmalige minister Van Ardenne naar afgelegen dorpjes in het zuiden van het land en we schudden handen met een rebellenleider. In Khartoem werd ik gewaarschuwd me niet uit te laten horen door taxichauffeurs – de Sudanese regering luisterde misschien mee. Mijn perspectief op ‘goed overheidsbestuur’ kreeg nieuwe dimensies die ik nooit in de collegebanken had geleerd, noch had kunnen leren.
De meeste indruk op mij maakten de mensen die in Darfur nog niet een plekje hadden in een vluchtelingenkamp, maar aan de rand van het dorp in de brandende zon een minuscule schuilplaats voor zichzelf hadden gemaakt met wat takken en stukken plastic of doek. Het waren voornamelijk vrouwen en kinderen. In de kampen had ik gehoord hoe vreselijk onveilig dit was. Wie hout nodig had om op te koken, moest erop uit naar de gebieden verder van de dorpen af. Elke moeder moest daarbij de vreselijke keuze maken: zelf te gaan, met het risico onderweg verkracht te worden door de strijders, of de oudste dochter te laten gaan, met het risico dat zíj onderweg verkracht zou worden. Dit gebeurde dagelijks. En ik kwam ‘even kijken’ en reed erlangs in een witte VN-jeep. Mensonwaardigheid kreeg voor mij een beeld dat mijn netvlies niet meer zou verlaten.
Foto zichtbaar genomen vanuit het zijraam van een auto. Te zien is hoe mensen in een woestijnachtige omgeving, in de zon, onder een lichtblauwe hemel, kleine schuilplaatsen hebben gemaakt met stokken, doeken en plastic.
Toen die drie maanden eindigden, zag ik een kans om bij een internationale organisatie daar aan het werk te gaan. Maar ik miste mijn familie en vrienden en had het privilege om een keuze te maken: ik kon naar mijn veilige thuisland. Daarbij deed ik mezelf een belofte, door de kennismaking met Sudan bewuster dan ooit tevoren: ik ga terug naar Nederland en eraan bijdragen dat we dan ten minste in ons welvarende, geprivilegieerde land ons bestuur zo goed mogelijk houden, voor een menswaardig bestaan voor alle mensen.
Code voor goed openbaar bestuur
Ik begon mijn werkzame leven met een kijkje in de keuken van de overheid: het ministerie van Financiën. Hier werd me duidelijk hoe machtig het ministerie is ten opzichte van andere ministeries, en wat een enorme verantwoordelijkheid het is om over de inkomsten en uitgaven van ‘’s lands bestuur’ te waken. Zelf werkte ik bij de directie die ging over coördinatie van het auditbeleid, oftewel: hoe rechtmatig en doelmatig gingen de ministeries om met de middelen? Ook hield ik me bezig met de rechtmatige besteding van Europese middelen in Nederland. Het stond allemaal ver af van het dagelijks leven van mensen, maar ik leerde de overheid wel van binnenuit kennen.
Na twee jaar te hebben gewerkt bij de bewaker van de schatkist, stapte ik in 2007 over naar het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), bij het toen bestaande Programma Good Governance. Eerst als beleidsmedewerker, later als projectleider voor de Code voor goed openbaar bestuur. Meer dan ooit kon ik rechtstreeks werken aan goed openbaar bestuur. Het voelde alsof mijn ‘echte werk’ nu was begonnen. In een breed consultatietraject onder bestuurders, ambtenaren en burgers kwam een beeld tot stand wat nu de principes voor goed openbaar bestuur precies moesten zijn.
In 2009 werd de code gepubliceerd (nog steeds online op de site van de Rijksoverheid, zie Code voor goed openbaar bestuur). Het bijbehorende advies begon als volgt: “Laten we eerlijk zijn: in Nederland is in internationaal vergelijkend perspectief sprake van goed openbaar bestuur (Wereldbank 2007). In 2006 vond de meerderheid van de Nederlandse bevolking dat de overheid goed functioneert (SCP 2007). Zowel met wet- en regelgeving als door middel van beleid werken organisaties in het openbaar bestuur al jaren aan onder meer de eigen integriteit, wijze van dienstverlening, betrokkenheid van burgers en het afleggen van verantwoording.”
Er waren, behalve incidenten, geen grote schandalen bekend die duidden op evident slecht bestuur. In die tijd stonden integriteit en dienstverlening hoog op de agenda bij de bewindspersonen van het ministerie van BZK. De urgentie voor een code – of liever, voor de daarmee gevraagde (zelf-)reflectie bij bestuurders – was niet altijd evident, zo merkte ik in gesprekken. Toch geloofde ik in de noodzaak om te bouwen aan een morele basis bij bestuurders en ambtenaren. Omdat we goed openbaar bestuur nooit voor lief kunnen nemen. Ik dacht daarbij aan Sudan en onze privileges in een welvarend land in de wereld. Niet wetende dat de urgentie om aan goed openbaar bestuur te werken zoveel zou toenemen in ons eigen land.
Het goede bestuur onder druk
Daarmee kom ik aan in het heden. De afgelopen tien jaar zie en lees ik tot mijn ontsteltenis dat steeds meer mensen niet alleen in de knel komen door de overheid, maar regelrecht verpletterd worden door de overheid en dat dit in sommige gevallen structureel gebeurt. Denk aan de ouders die slachtoffer zijn van het toeslagenschandaal, de wijze waarop Groningers zijn en worden behandeld rond de gaswinning en daardoor geleden schade, de wijze waarop jongeren en hun ouders vastlopen in de jeugdzorg en institutionele discriminatie en racisme, zoals etnisch profileren door de Koninklijke Marechaussee. Denk ook aan de structurele kansenongelijkheid in de samenleving, bijvoorbeeld door onderscheid te maken tussen ‘laagopgeleid’ en ‘hoogopgeleid’, of doordat jongeren met ‘buitenlands klinkende’ achternamen minder kansen krijgen op een stage of startfunctie.
Diverse gezaghebbende mensen hebben de afgelopen jaren hun zorgen over het functioneren van onze overheid al beschreven en besproken, in niet mis te verstane bewoordingen. Ik noem hier de Nationale ombudsman, Reinier van Zutphen, (onder andere Jaarverslag over 2021, interview De Telegraaf 2 januari 2023), Herman Tjeenk Willink (onder andere auteur van het boek ‘Kan de overheid crises aan?, Prometheus, 2021) en Kim Putters (Essay ‘De menselijke staat’, mei 2022). Het aantal artikelen in kranten, tijdschriften en online media dat hierover verschijnt is te groot om naar te verwijzen.
Of er nu meer aandacht is gekomen voor wat er misgaat bij en door de overheid, of dat het bestuur daadwerkelijk slechter is geworden; het komt mij voor alsof de menselijke waardigheid niet voorop staat bij het overheidshandelen.
Het ergste is: het overheidshandelen ontstaat in een samenspel van mensen die als politici, bestuurders en ambtenaren samen een overheid vormen. Als je voormalige of huidige ambtenaren, waaronder mijzelf, vraagt of ze de bedoeling hadden mensenrechten te schenden, gezinnen kapot te maken en ongelijkheid te institutionaliseren, zullen ze vast schrikken en ontkennen. Ik weet dat ik dat absoluut niet wilde en ik geloof ook in de oprechte intrinsieke motivatie van de meeste bestuurders en ambtenaren om een bijdrage te leveren aan de maatschappij. Dus dan kunnen we niet anders dan constateren dat er fundamenteel iets misgaat in de manier waarop politici, bestuurders en ambtenaren en mensen bij uitvoerende organisaties hun werk doen. Kennelijk zorgen we met elkaar niet voor goed overheidsbestuur.
Wat verandert er al
Gelukkig is er op allerlei manieren beweging aan het ontstaan binnen en buiten de overheid. De doorbraakmethode van het Instituut voor Publieke Waarde (link), burgerberaden (zoals bepleit en gefaciliteerd door het Bureau Burgerberaad), een niet loslatende Nationale ombudsman (zie bijvoorbeeld over afhandeling toeslagenschandaal) en de overheid voor de rechter dagen (bijvoorbeeld vanwege etnisch profileren door de KMar) zijn enkele voorbeelden van dergelijke tegenbewegingen. Onder ambtenaren groeit de behoefte aan en aandacht voor meer menselijke maat, er is een speciale directie Dialoog & Ethiek, een Programma Mens Centraal, er wordt steeds meer gewerkt met de deep democracy methode, ervaringsdeskundigen worden meer betrokken en er is een beweging van spreidstandburgers onder leiding van Tim ’S Jongers en Leo van der Pol.
Inhoudelijk zijn er belangrijke bijdragen gericht op een duurzame, rechtvaardige toekomst voor iedereen. Denk aan de Eerste rapportage van het Nationaal Klimaat Platform. Of de Jonge Klimaatagenda en de Jonge Klimaatvisie. Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft vier mogelijke scenario’s geschetst voor de toekomstige ruimtelijk inrichting van Nederland (zie hier), maar een dialoog en een gezamenlijk beeld van de toekomst is er nog niet. De VNG schetst in een recent essay een toekomstbeeld voor bestaanszekerheid. Kiza Magendane stelt in zijn boek ‘Met Nederland in therapie’ op – naar mijn mening – constructieve wijze de vraag wat voor een samenleving we willen zijn en nodigt uit tot het samen vinden van een antwoord op deze vraag. En zo zijn er nog veel andere, zeer bruikbare initiatieven en bijdragen.
Ook bestuurders laten van zich horen. Minister Dijkgraaf komt als wetenschapper op voor de gelijkwaardigheid van jongeren met een MBO-diploma aan jongeren met een HBO- of universitair diploma. Minister Bruins Slot heeft de kamer een brief gestuurd welke acties het kabinet allemaal onderneemt om de menselijke maat in wetten en regels te bevorderen (brief) en werkt aan het mogelijk maken van toetsing aan de Grondwet. We hebben voor het eerst ook een minister voor Armoedebeleid gekregen – ik ga er graag vanuit dat dit een veelbelovende opstap is richting een minister van Inclusie en gelijke waardering, of een minister van Brede welvaart & welzijn.
Ondanks deze bewegingen en initiatieven heb ik niet het vertrouwen dat menswaardigheid als leidend principe recht wordt gedaan. De overheid heeft nog de neiging tot meer technocratische ‘oplossingen’, terwijl de behoefte aan medemenselijkheid en menswaardigheid ongeadresseerd blijft.
Zelf geloof ik in meer verankering van menswaardigheid in en een meer integrale kijk op ‘het goede bestuur’. Vanuit mijn werk voor het Programma Good Governance heb ik mij destijds verdiept in de beginselen goed bestuur en daarin vind ik een belangrijk aanknopingspunt. Hierna ga ik dan ook in op deze meer integrale benadering van goed bestuur, hoe menswaardigheid zich hiertoe verhoudt en hoe ik aanbeveel dit steviger te verankeren.
Terug naar ‘het goede bestuur’
Laten we beginnen met de vraag waarom goed overheidsbestuur zo belangrijk is. Dat lijkt misschien een vraag naar de bekende weg, maar er zijn veel verschillende antwoorden op mogelijk.
De een zegt misschien: het doel van goed bestuur is dat mensen hun grondrechten kunnen uitoefenen, zoals zich veilig en vrij kunnen verplaatsen, een dak boven hun hoofd hebben, onderwijs kunnen volgen en werken voor een eerlijk loon. De ander zegt wellicht: het doel van goed bestuur is dat mensen gelukkig kunnen zijn. Zo zijn er gemeenten die het geluk van hun inwoners opnemen als doel in het beleid (bijvoorbeeld in Schagen, zie verder CBS onderzoek 2013-2019 en een beschouwing over gelukmeting en -beïnvloeding door gemeenten).
De een vindt dat goed bestuur betekent dat onze handelsbelangen internationaal geborgd moeten zijn; de ander vindt dat goed bestuur betekent dat we de natuur en biodiversiteit voorop moeten zetten. De een vindt dat goed bestuur betekent dat niemand arm hoeft te zijn; de ander vindt dat goed bestuur betekent dat de een veel rijker moet kunnen zijn dan de ander.
Kortom, wat goed bestuur is en wat het doel ervan is, is volgens ieder mens weer anders. Daarom is het zo belangrijk het met elkaar eens te zijn over de basale uitgangspunten. Bijvoorbeeld: dat we in een democratische rechtsstaat leven waarin iedereen voor de wet gelijk is. Dat overheden transparant moeten functioneren en burgers daar invloed op moeten kunnen hebben.
Op dit wat abstractere niveau hebben de Verenigde Naties principes van goed bestuur vastgesteld. De VN gaan ervanuit dat goed bestuur nodig is om te zorgen dat mensen en samenlevingen zich vreedzaam en veilig kunnen ontwikkelen. Daarin zit een individuele én een collectieve component. Dit is terug te lezen in het Handvest van de Verenigde Naties, zoals opgesteld in 1945. Het is de moeite waard deze tekst eens terug te lezen (zie link).
Het hoeft geen uitleg dat in een totalitair regime ‘goed bestuur’ anders wordt gedefinieerd dan in een democratische rechtsstaat. Ik ga hier verder uit van de principes van goed overheidsbestuur in een democratische rechtsstaat, zoals wij in Nederland als uitgangspunt hebben. Dat betekent dat de mensen (‘burgers’) kiezen wie het land regeert, en dat iedereen zich aan het Nederlands recht moet houden: mensen, organisaties en overheid (zie voor een heldere uitleg de site van de Rechtspraak).
De acht kenmerken van goed bestuur van de VN gaan over vier aspecten: de democratie, de rechtsstaat, het functioneren van de overheid en het presteren van de overheid. Vanwege de rol van de Algemene Rekenkamer heeft dit instituut de acht principes in kaart gebracht, en de principes van het functioneren en het presteren van de overheid verder uitgewerkt.
Figuur 2: de acht principes van goed bestuur van de Verenigde Naties.
Zo’n schema kan erg abstract en instrumentalistisch overkomen. Maar wie weet wat er achter deze kenmerken schuilgaat, ziet mensen voor zich in het dagelijks leven. Ziet steden, dorpen, wijken, bossen, weides, akkers, stranden, recreatiegebieden. Mensen die werken, kinderen die naar school gaan, ouderen die worden verzorgd. Auto’s, vliegtuigen, treinen, bussen, fietsen op wegen en paden waar mensen dagelijks gebruik van maken. Gebouwen en organisaties waar mensen een rol in vervullen. Dat is allemaal waarom de principes van goed bestuur zo belangrijk zijn: zodat ieder mens in Nederland een basaal goed bestaan kan hebben.
De menselijke waardigheid zit echter heel impliciet verborgen in het principe van de rechtsstaat. Doorwerking van essentiële menselijke waarden in overheidsbeleid en uitvoering ervan krijgt te weinig aandacht. Een voortdurende toetsing van andere (doorgaans meer bestuurlijke en politieke overwegingen) aan deze waarden ontbreekt. Ook is er te weinig aandacht voor menswaardigheid in het dagelijks werk van ambtenaren.
Voor het beter verankeren en realiseren van menswaardigheid in het overheidshandelen, geef ik drie aanbevelingen langs de volgende drie lijnen:
- Maak duidelijk wat we in Nederland verstaan onder menswaardigheid in de 21e eeuw en zorg dat de ondergrens beter rechtsstatelijk geborgd is;
- Verbeter de doorwerking van menswaardigheid in overheidsbeleid en -uitvoering;
- Verbeter de doorwerking van menswaardigheid in het arbeidsethos.
1. Menswaardigheid in de 21e eeuw
Menswaardigheid wordt als begrip meestal in abstracte zin gebruikt. Meestal is alleen in negatieve zin duidelijk wanneer we iets ‘mensonwaardig’ vinden, zoals buiten op straat moeten slapen. Ook vind ik soms verwarrend dat we tegelijkertijd het begrip ‘menselijke maat’ gebruiken. Allereerst maak ik daarom duidelijk hoe deze begrippen zich tot elkaar verhouden. Daarna doe ik een voorstel.
Roep om menselijke maat
Sinds het toeslagenschandaal is de roep om menselijke maat sterk toegenomen. De term ‘menselijke maat’ komt uit het sociaal domein. In de Jeugdwet, de Wmo 2015 en de Participatiewet wordt deze term gebruikt. Het verwijst dan naar de ruimte die professionals in de praktijk moeten pakken om ‘hulpbehoevenden’ in hun persoonlijke context en mogelijkheden te beoordelen (zie bijvoorbeeld Hoe om te gaan met de menselijke maat volgens drie experts – Zorg&Sociaalweb). Wat dat heel precies bedoelen, is niet meteen duidelijk.
In dit verband kan ik van harte aanbevelen om de bijdrage te lezen die Albert Jan Kruiter schreef voor de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties van de Tweede Kamer (2020). Hij verklaart dat voor zover de ‘menselijke maat’ onderdeel was van de uitvoeringsbureaucratie, dat dan was “als onderdeel van het marktjargon. ‘De klant centraal’.” Hij gaat verder: “In andere woorden: dat deze overheid ‘zonder aanziens des persoons’ zou handelen, was precies de bedoeling. Vanuit dat perspectief is ‘de menselijke maat’ een vreemd concept. Het marktjargon zou met haar ‘klantvriendelijkheid’ in de buurt kunnen komen, maar de overheid is geen markt en mensen stellen zich niet altijd op als klant. We zien dus wel dat mensen klem komen te zitten in bureaucratie. De vraag is van belang is of dat kom door ‘het verlies’ van de menselijke maat, of door iets anders. We constateren in ieder geval dat de menselijke maat nooit fundamenteel onderdeel heeft uitgemaakt van uitvoeringsinstellingen. De ‘menselijke maat’ is niet verloren gegaan, maar heeft als kernwaarde nooit deel uitgemaakt van de uitvoeringspraktijk.”
Kruiter vervolgt met duiden hoe menselijke maat in de praktijk ontstaat: “Daar, op de bank, in het buurthuis, in de huisartsenpraktijk ontstaat de menselijke maat. Het is hun praktische wijsheid, zoals Aristoteles het zou noemen, die het verschil maakt op menselijk niveau in een wereld van standaarden, bureaucratie, regels en algoritmen. Ze handelen niet primair efficiënt, juridisch, of rationeel, maar vooral ook moreel: zo doen wat goed is en volgen de menselijke maat. Daarmee vervangen ze de standaarden en het efficiency denken voor publieke waarden. Gelijkheid voor gelijkwaardigheid en rechtmatigheid voor rechtvaardigheid. Ze handelen moreel in plaats van efficiënt.”
Menselijke maat gaat dus over de wijze waarop waarden als gelijkwaardigheid en rechtvaardigheid in de praktijk tot uiting komen, in concrete beslissingen die mensen individueel raken. Gelijkwaardigheid en rechtvaardigheid zijn essentiële waarden om menswaardigheid te dienen. Juist omdat overheidshandelen zo diep in kan grijpen in het persoonlijk leven van mensen, vind ik het essentieel dat deze waarden een prominente rol hebben in ‘goed openbaar bestuur’. En dat duidelijk wordt wat we eigenlijk concreet bedoelen met ‘menswaardigheid’.
Minimale ondergrens
Maar wat betekent menselijke waardigheid nu concreet in een tijd van ongelijke kansen, krapte op de woningmarkt en een dreigend zorginfarct? Wat betekent menselijke maat als het klimaat verandert, er nog meer vluchtelingen zullen volgen en ouderen vereenzamen met minimale zorg aan huis? Wat is eigenlijk de minimale ondergrens van menselijke waardigheid waar we geen moment doorheen mogen zakken in ons land?
Veelal voelen we intuïtief aan wanneer iemands waardigheid in het geding is. Denk aan het publiekelijk, opzettelijk vernederen van iemand. Mensonwaardigheid gaat over het schenden van iemands integriteit, lichamelijk en/of mentaal-emotioneel. Maar waar ligt de grens als het gaat om de wijze waarop de overheid met de burgers omgaat? We moeten in woord en beeld duidelijk maken wanneer we in Nederland door de ondergrens van menswaardigheid zakken.
Denk aan de voorbeelden die Michelle van Tongerloo in beeld brengt. Denk aan een podcast van de Landelijke Cliëntenraad, waarin Hanny Heuvelink en Yvonne Liew-On vanuit ervaring vertellen hoe vernederend het verkeren in armoede is. Dat armoede in Nederland mensonterend is, vertelt ook Vanessa Umboh in een interview met De Correspondent. Een voormalig Sociaal Zekerheidsrechtadvocaat noemt de Participatiewet: “afbraak- en vernederingspolitiek gehuld in een juridisch jasje. Een systeem zonder hart. Een systeem zonder genade.” Er is hier sprake van onrechtvaardigheid die je moreel gezien niet moet willen als overheid en die vooral zoveel boosheid, machteloosheid, uitsluiting en verdriet veroorzaakt bij de mensen die het betreft. Hoe voorkomen we dat we het normaal gaan vinden dat mensen vermalen worden in de molen van overheidsbureaucratie (zoals ook ten aanzien van klimaat en biodiversiteit wordt gewaarschuwd voor het gevaar van ‘shifting baseline’)?
Dus wat mensonwaardig is, daar moeten we het over hebben. Wat menswaardigheid in positieve zin is, daar moeten we het ook over hebben. Alleen dan wordt de grens duidelijker.
Want wat is het minimum waar de overheid zorg voor draagt, ook als geen sprake meer is van een verzorgingsstaat? Op concrete beleidsthema’s zoals bestaanszekerheid, wonen, werken, onderwijs en zorg moet duidelijk zijn wat we minimaal menswaardig vinden op dat vlak. Bijvoorbeeld: ieder mens heeft recht op een ‘dak boven het hoofd’. Maar in de huidige woningmarkt kunnen mensen soms echt geen woning vinden. Moet een huishouden dan intrekken bij een ander huishouden? Moeten we dat oké vinden met elkaar? Kunnen we zonder in beperkingen te denken toch gaan voor ‘ieder huishouden een dak boven het hoofd’? Wat hebben we als samenleving daarvoor over?
Deze vragen en de bijbehorende antwoorden moeten een plek krijgen in politiek, beleid en uitvoering, maar de ondergrens moet rechtstatelijk geborgd worden.
2. Doorwerking menswaardigheid in structuur
Zoals eerder gesteld: essentiële menselijke waarden werken te weinig door in overheidsbeleid en uitvoering. Een voortdurende toetsing van andere (doorgaans meer bestuurlijke en politieke overwegingen) aan deze waarden ontbreekt. Ik doe suggesties die te maken hebben met de structuur van het overheidsfunctioneren.
Borging menswaardigheid als beginsel van goed bestuur
De menselijke waardigheid zit momenteel heel impliciet verborgen in het principe van de rechtsstaat. Er zijn in elk geval twee manieren waarop dit beginsel sterker verankerd kan worden:
- Toetsing aan de Grondwet. In de Grondwet zijn de grondrechten verankerd. De Grondwet moet bijdragen aan de borging van menswaardigheid, maar toetsing aan de Grondwet is niet mogelijk in Nederland. Zeer terecht is dit onderwerp van discussie. Of dit moet gebeuren via een Constitutioneel Hof, gespreid (via alle rechters) of alleen door de hoogste rechterlijke instanties, wordt al gauw een discussie van politieke partijen, terwijl dit te weinig wordt bekeken vanuit de inwoners van ons land. De belangrijkste vraag daarbij is: op welke wijze hebben onze inwoners de beste rechtsbescherming? Dat gaat ook over de vraag hoe makkelijk zij juridisch advies of juridische bijstand kunnen krijgen.
- Grondwettelijke toetsing gaat in de huidige plannen over toetsing van wetten aan de klassieke grondrechten, en niet de sociale grondrechten. Toetsing aan klassieke grondrechten is in het belang van menswaardigheid zeer belangrijk als het gaat om de non-discriminatiebepaling. Het schiet echter tekort waar het mensen betreft die geen woning kunnen krijgen, die stuklopen in het onderwijssysteem of niet de zorg krijgen die zij nodig hebben. Dit betreft de sociale grondrechten. In de jaren zeventig van de vorige eeuw werd, in aanloop naar uiteindelijk de grondwetsherziening van 1983, lange tijd van gedachten gewisseld over het onderscheid tussen klassieke en sociale grondrechten. In Kamerstukken (Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 873, nrs. 1-4) is te lezen: “Vervolgens betekent het opnemen van sociale grondrechten in de Grondwet het scheppen van een plicht voor de overheid zodanige voorzieningen te treffen, dat de maatschappelijke werkelijkheid zoveel mogelijk in overeenstemming is met hetgeen de sociale grondrechten beogen aan de burger te verzekeren. Voorts stimuleren de bepalingen inzake de sociale grondrechten tot het in het leven roepen van nieuwe voorzieningen, waaruit rechten voor de burger kunnen voortvloeien.” De sociale grondrechten zijn tegenwoordig opgenomen in de Grondwet als ‘instructienorm’, dat wil zeggen dat de overheid zich moet inspannen om voorzieningen als onderwijs, zorg en woongelegenheid te realiseren. Gegeven het feit dat steeds meer mensen stuklopen in de systemen en niet kunnen rekenen op deze voorzieningen, moeten sociale grondrechten ofwel veel strikter worden opgenomen in de sturingsfilosofie van de overheid en bijvoorbeeld het beleidskompas (waarin het hele hoofdstuk ‘publiek belang’ wat mij betreft een grote gemiste kans is), ofwel moet een nieuwe discussie worden gestart over toetsing van wetten aan sociale grondrechten. Voor dat laatste pleit bijvoorbeeld de Wiardi Beckmanstichting (bron)
Goed bestuur borgen bij de Rijksoverheid
Waar ik mij over verbaas, is dat er nog nergens bij de Rijksoverheid een directie of programma is dat zich expliciet buigt over ‘goed openbaar bestuur’ in de volle samenhang van een democratische rechtsstaat (zie figuur 2). De doorwerking van een essentieel beginsel als menswaardigheid in het dagelijks functioneren en presteren van de overheid, eventueel getoetst door een onafhankelijke en voor iedere burger toegankelijke rechter, is niet goed geborgd.
Het ministerie van Financiën borgt de efficiënte, effectieve en rechtmatige besteding van het belastinggeld, het ministerie van BZK borgt de Grondwet en de interbestuurlijke verhoudingen, het ministerie van Justitie & Veiligheid borgt de beginselen van de rechtsstaat, en verder waakt elk ministerie natuurlijk inhoudelijk over het functioneren en presteren op het eigen beleidsterrein, maar wie borgt het geheel? Wie ziet erop toe dat goed openbaar bestuur in ons land alle mensen dient, individueel en collectief, zonder aanziens des persoons? Wie ziet erop toe of alles wat wordt ondernomen om het bestuur van onze democratische rechtsstaat te verbeteren het goede en nodige is, in onderlinge samenhang?
Als er zo’n directie of programma zou zijn – wat mij betreft gevoed door een representatieve groep ‘gewone burgers’ uit het land – zou de hele kijk op allerlei vraagstukken en afwegingen heel anders zijn. Dan zou bijvoorbeeld besproken kunnen worden of ‘menswaardig’ misschien per definitie ook ‘aardewaardig’ moet betekenen, omdat de aarde onze habitat is en onze bron van voedsel en water; daarmee de meest basale ‘rechten’ van de mens betreffend. Dan zou het bespreken van dit soort vraagstukken meer voor de hand liggen vanuit een principe van goed bestuur in plaats van vanuit een politieke en lobby-arena.
3. Doorwerking menswaardigheid in cultuur
Menswaardigheid moet niet alleen structureel ingebed zijn, maar ook cultureel. Daartoe doe ik drie voorstellen.
Ambtenaren op ‘date’ in de samenleving
Ik zal nooit vergeten dat ik eens voor een vergadering bij het ministerie van Economische Zaken was, al weet ik niet meer wat de aanleiding was. Het enige wat ik nog weet is dit: we zaten als ambtenaren van verschillende ministeries bij elkaar, klaar om aan ons gesprek te beginnen. De ambtenaar van EZ die de leiding had, keurig in overhemd en jasje, begon even met een praktisch punt: het tijdstip. We begonnen rond elf uur, of half twaalf, dat weet ik niet meer precies. Maar zijn opmerking en de grijns erbij zijn me altijd bijgebleven: “We zullen niet om 12:00 kunnen lunchen, maar dat is voor ons geen probleem toch? We zijn geen vuilnismannen.” Ik weet nog dat ik verbijsterd was en me ineens niet meer op mijn plek voelde. Ik dacht bij mezelf: “Er zullen heel wat vuilnismannen zijn die ik oprechtere, prettigere mensen vind dan ik jou nu ervaar.” Maar ik was te overdonderd om er snel op te reageren.
Ambtenaren zijn mensen die een rol vervullen bij de overheid. We ontkomen er niet aan om ons te organiseren en mensen bepaalde rollen te geven. De kunst is dit zo te organiseren dat die rollen niet ‘ontmenselijkt’ worden. Menswaardigheid als beginsel kan alleen gaan leven als de betrokken ambtenaren werkelijk met alle soorten mensen (en professionals) in aanraking komen voor wie zij beleid maken. Dat geldt niet alleen voor ambtenaren voor wie het evident is dat zij voor een grote diversiteit aan mensen werken – zoals bij onderwijs en zorg – maar ook voor ambtenaren die beleid opstellen voor bedrijven, voor het bouwen van woningen of voor grote infrastructurele projecten. En zeker (juist!) ook voor ambtenaren die zich bezighouden met de landelijke financiën.
Het probleem is alleen: er is een grote beleefde afstand tussen ambtenaren en veel mensen in het land. De meeste ambtenaren hebben een universitaire opleiding. Een deel heeft hoger beroepsonderwijs gedaan of middelbaar beroepsonderwijs. Het feit dat iemand ambtenaar is, geeft al aan dat diegene de overheid in elk geval niet als een ver-van-mijn-bed-show ervaart. Daarmee staan veel ambtenaren bij voorbaat op afstand van iedereen die zich niet herkend, erkend of gekend voelt door de overheid, of een meer activistische relatie heeft met de overheid.
Het jammere is dat hiermee niet alleen belangrijke geluiden uit de samenleving ontbreken, maar ook kansen niet gepakt worden. Ik denk bijvoorbeeld aan ‘de klimaatbeweging’; zo lang ambtenaren activisten niet als gesprekspartner zien, missen zij contact met intrinsiek gemotiveerde mensen met ideeën die op zich de moeite waard zijn om gehoord te worden. We hebben het nota bene over mensen die willen bijdragen aan de Sustainable Development Goals (SDG’s) van de VNG, waar Nederland zich aan heeft gecommitteerd, zoals SDG 13: Klimaatactie.
Zo lang ambtenaren van de Rijksoverheid vanuit hun soms letterlijke torens niet gewend zijn burgers (mensen) te spreken met al hun emoties en ongemak, en niet voorbij vaste vooroordelen en overtuigingen komen, zullen zij bepaalde mensen en groepen niet meenemen in hun werk. Ambtenaren moeten leren letterlijk in contact te komen met mensen die anders gekleed gaan en andere taal gebruiken. Zij moeten leren alle soorten mensen te betrekken bij de opgaven van deze tijd. Niet mensen die ‘anders’ denken dan zij in een hokje stoppen of een etiketje opplakken, maar op zoek gaan naar een stukje wijsheid dat ieder mens bij zich draagt.
Mijn suggestie: creëer een ‘dating app’ voor ambtenaren en samenleving. Niet-ambtenaren kunnen zich aanmelden om een dagje een ambtenaar mee te nemen of een paar uur te spreken. Het gaat dan juist niet om het vinden van een match, maar om het vinden van iemand die in een andere ‘bubbel’ leeft. Woonplek of -vorm, opleiding, werk, levensbeschouwing, stemgedrag, uiterlijk et cetera; op meerdere criteria dienen er verschillen te zijn. Zo helpen we ambtenaren uit hun bubbel te komen. Tegelijkertijd kan het voor niet-ambtenaren leerzaam zijn meer te ontdekken over het werk en de dilemma’s die ambtenaren tegenkomen.
Tegelijkertijd doe ik de oproep aan managers en bestuurders om hiervoor een veilige omgeving te bieden, waarin vooroordelen en blinde vlekken niet in de weg mogen staan van nieuwe perspectieven in, en op, beleid en uitvoering. Trek de jas van het ongemak aan en draag die met nieuwsgierigheid en moed.
Coaching op transitie
Er is veel te zeggen over coaches. Maar het feit dat ze er zijn, is volgens mij een gevolg van een behoefte. We leven in een tijd van onzekerheid en druk, zowel individueel als collectief. We hebben heel lang, sinds de Tweede Wereldoorlog, in orde en relatief overzicht verder kunnen ontwikkelen tot een zeer welvarend land. Nu merken we steeds meer de grenzen aan groei, in ons eigen land, van de natuur en van de hele planeet. We merken grenzen aan de maakbaarheid van het leven. We merken de gevolgen van globalisering en klimaatverandering.
Kortom: we begeven ons in een transitie van tijdperk en dat brengt veel gedachten en gevoelens teweeg. Angst, onzekerheid, frustratie, teleurstelling, jaloezie en ga zo maar door. Of mensen nu klimaatverandering ontkennen of zich vastketenen aan elke boom die om dreigt te gaan; alle soorten gedachten en gevoelens zijn er in de samenleving en die moeten gehoord worden. Echt luisteren en aandacht geven is dan een kunst. Politici verdelen nog te veel, polariseren en zaaien paniek. Bestuurders praten met meel in de mond vanwege ‘de coalitie’.
Coaches daarentegen leren luisteren, leren mensen op zichzelf te reflecteren, leren mensen over hun impact in de relaties met mensen om hen heen en te focussen op het potentieel dat ieder in zich draagt. Hoe waardevol is dat, juist in deze tijd! Aandacht en perspectief; precies wat we nodig hebben.
Mijn concrete suggestie is: zet coaches in om ambtenaren niet alleen te helpen zichzelf te ontwikkelen in zelfbewustzijn en effectiviteit, maar ze ook te leren omgaan met het ongemak die een transitie van tijdperk met zich meebrengt. Coach ambtenaren in het aandacht geven aan alles wat gehoord moet worden. Uit de Haagse bubbel, onder de mensen, in ‘de uitvoering’. Behalve het hoofd, ook het hart te gebruiken. Niet vanuit sentiment of drama. Wel vanuit inlevingsvermogen en constructieve medemenselijkheid.
Mensbeeld in een democratische rechtsstaat
Menswaardigheid is een beginsel waarmee meerdere waarden worden gediend, zoals rechtvaardigheid, gelijkheid en (lichamelijke) integriteit. Dat deze waarden zo ver te zoeken zijn in situaties als het toeslagenschandaal – waarbij institutioneel racisme bij de Belastingdienst een belangrijke rol speelde –, de onrechtvaardige omgang met gedupeerden in Groningen, als mensen met een arbeidsbeperking in de knel komen en voor mensen die in armoede verkeren, maakte dat ik me afvroeg: hoe wordt binnen de overheid eigenlijk over mensen gedacht? Welke mensbeeld past een overheid in een democratische rechtsstaat?
In een democratische rechtsstaat zit een mensbeeld verweven dat meer aandacht verdient. Dat heeft te maken met de gelijkwaardigheid van ieder mens: niemand is meer waard dan een ander – niemand is minder waard dan een ander.
Voor mij persoonlijk is dit mensbeeld zo basaal en zo evident, dat ik hier lange tijd niet verder over nadacht. Mijn redenering is eenvoudig: niemand kiest zelf waar diens wieg staat bij geboorte. Niemand heeft het leven gekregen als eigen verdienste noch zelf gemaakt. Bij geboorte zijn we allemaal gelijkwaardig en hebben we allemaal de behoefte om er te mogen zijn zoals we zijn. Om gezien te worden, gekend te worden en je te kunnen ontwikkelen.
“Een overheid die niet bouwt aan een mensbeeld van gelijkwaardigheid en menselijke waardigheid, vergroot de problemen.”
De laatste jaren ben ik mij echter meer gaan verdiepen in de diversiteit binnen mensen en tussen mensen in onze samenleving. Ieder van ons vormt een gevoel van identiteit in een gelaagdheid van allerlei factoren en ieder van ons groeit op met verschillende mens- en wereldbeelden. Ik ben me expres ook gaan interesseren voor de manier waarop mensen denken, kijken en reageren die er andere beelden op na houden dan ik. Dat deed ik onder meer door de cursus Conversations for Change van NieuwWij Academy te volgen, waar ik columns over schreef.
Daardoor ben ik me gaan realiseren hoe moeilijk mensen het vinden om elkaar in het dagelijks leven werkelijk als gelijkwaardig te zien. Ook ikzelf, al dacht ik dat ik daar geen last van had. Zoveel vooroordelen, stereotyperingen, blinde vlekken en belemmerende overtuigingen staan ons in de weg. Sinds de opkomst van social media zijn onze bubbels en vooroordelen alleen nog maar toegenomen; je leest en kijkt immers wat je zelf wilt lezen en kijken, en wordt dus alleen maar bevestigd in de manier waarop je naar het leven en je medemensen kijkt. Wie zich niet bewust is van de eigen vormen van bias, nestelt zich in de eigen loopgraven, digitaal en figuurlijk.
Een overheid die niet bouwt aan een mensbeeld van gelijkwaardigheid en menselijke waardigheid, vergroot de problemen. Juist in een tijd waarin we voor grotere opgaven staan dan ooit tevoren, is het voor vrede en veiligheid voor ieder mens, individueel en collectief, noodzakelijk dat de menselijke waardigheid expliciet voorop staat in het dagelijks functioneren en presteren van de overheid. Dat moet dan wel leven onder ambtenaren en bestuurders.
Het maakt uit of je als ambtenaar of bestuurder gelooft dat het leven een geschenk is, of een maakbaar recht, of er überhaupt nooit zo bij stilstaat. Het maakt uit of je gelooft dat mensen per definitie klaplopers zijn, ‘de boel belazeren’, ‘dom zijn’ of dat je gelooft dat de meeste mensen deugen. Het maakt uit of je neerkijkt op bepaalde mensen, of dat je actief je best doet om ieder mens gelijkwaardig te benaderen. Dit maakt allemaal vooral uit als je als ambtenaar of bestuurder functioneert en moet bedenken hoe bepaalde beslissingen uitpakken voor mensen in al hun diversiteit qua identiteit en levensomstandigheden, op verschillende plekken in ons land. Het vraagt bewuste reflectie en verdieping.
Daarom stel ik voor dat ambtenaren en bestuurders actief aan de slag gaan met hun (on-)bewuste mens- en wereldbeelden en dit relateren aan het meest basale mensbeeld dat in een democratische rechtsstaat in elk geval voorop moet staan: ieder mens is gelijkwaardig. Als je dit niet gelooft én uitdraagt als ambtenaar of bestuurder, is het de vraag of je überhaupt voor goed openbaar bestuur in een democratische rechtsstaat kunt zorgen.
Inzet coaches
Inzet van coaches en geestelijk verzorgers is daarbij zeer aan te bevelen.
- Coaches kunnen goed helpen bij het verkennen van je eigen gedachten en gevoelens; de belemmerende overtuigingen, vooroordelen en bias. De Rijksoverheid heeft zelf al een pool van coaches die ten behoeve van de eigen professionaliteit samenwerkt met de beroepsorganisatie NOBCO (bron).
- Geestelijk verzorgers zijn eveneens zeer geschikt om mee te werken aan mens- en wereldbeelden (en godsbeelden, voor zover van toepassing en relevant). Voor diegenen die niet bekend zijn met het vak: “Geestelijke verzorging is professionele begeleiding, hulpverlening en advisering bij zingeving en levensbeschouwing.” (Bron: beroepsstandaard) Geestelijke verzorging richt zich zowel op het microniveau van persoonlijke levensvragen, het mesoniveau van humane organisaties en het macroniveau van goed samenleven. Geestelijk verzorgers kunnen gelieerd zijn aan een levensbeschouwelijk genootschap, maar ook onafhankelijk daarvan erkend zijn door de Raad voor Institutioneel Niet-Gezonden Geestelijk Verzorgers. Zij hebben geleerd om te gaan met levensbeschouwelijke en morele vragen, aandachtig en zonder oordeel te luisteren en mensen aan te moedigen zich in de eigen levensbeschouwelijke, wereld- en mensbeelden te verdiepen.
Tot slot
Ik heb nog niet verteld wat er gebeurd is nadat de Code voor goed openbaar bestuur in 2009 werd gepubliceerd. Dat is een verhaal op zich en dit essay is al lang genoeg. Dus kort gezegd: de toepassing van de code is in de praktijk nooit van de grond gekomen zoals beoogd. Het programma waaronder ik werkte, hield in 2010 op te bestaan.
De Code was ook nooit een doel op zich. De gedachte erachter was achter alle regels oog te blijven houden voor de waarden van goed bestuur. Door gesprekken aan de hand van de code het moreel kompas van bestuurders en ambtenaren te voeden en levend te maken. Door dilemma’s te bespreken, omdat de waarden altijd onderling spanning opleveren en mensen in de praktijk altijd onbedoeld in de knel kunnen komen.
Met de aanbevelingen in dit essay vraag ik zowel in structuur als cultuur bij de overheid meer aandacht voor de medemens, in al zijn diversiteit, zonder aanziens des persoons. Zoals ooit de bedoeling was van het VN-Verdrag en zoals de bedoeling is volgens onze Grondwet.
In elk geval is mijn conclusie: de menselijke waardigheid staat niet genoeg voorop bij de Rijksoverheid en het is hoog tijd dat dat verandert. Het is tijd dat degenen die zich hard willen maken voor meer menswaardigheid, zich hardop uitspreken. Laten we niet wachten op ‘anderen’ of een nieuwe leider van ons land. Ieder die bijdraagt aan het openbaar bestuur kan zelf kiezen hoe die bijdrage te leveren. Daarbij kijk ik ook mezelf aan. Ook al werk ik nu als zelfstandige bij een gemeente, ik zet mij onverminderd in voor goed openbaar bestuur en menswaardigheid voor ieder mens.
Met veel dank aan Meine Henk Klijnsma, Martin Dees , Hans Alma en Hans Reinold.
Hanneke Dullemond studeerde Recht, bestuur en management aan de Universiteit Utrecht. Zij werkte tussen 2005 en 2022 voor achtereenvolgens het ministerie van Financiën, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, gemeente Zeist en provincie Utrecht. Vanaf 2020 werkt zij als gediplomeerd coach, naast het werk voor de overheid. Daartoe richtte Hanneke Veerzacht coach- en inspiratiepraktijk op. Sinds 2022 werkt Hanneke parttime als zelfstandige. In haar huidige opdracht werkt zij als regionaal projectleider Volwasseneneducatie in de arbeidsmarktregio Amersfoort. Dit essay heeft zij op persoonlijke titel geschreven.
Door: Hanneke Dullemond
[1] Pas later zou ik te weten komen dat filosofe Hannah Arendt hier al zeer relevante beschouwingen en opvattingen over had gedeeld.
[2] Natuurlijk is het verhaal van dit land – inmiddels twee landen – vele malen complexer dan ik kan beschrijven; de huidige situatie in Sudan is helaas zeer onveilig en zeer verdrietig voor de bevolking.
