Als we over leiderschap spreken – wat wij bijna nooit doen en eigenlijk ook liever niet willen – dan is dat niet in een taal met uitroeptekens, maar met vraagtekens. Ook termen als vooruitgang, rationalisering en modernisering, stippen op de horizon en neuzen dezelfde kant op, koers en richting, opgave en opdracht, en transities en ‘paradigmashifts’ willen we bij voorkeur vermijden. Bescheidenheid, matiging, terughoudendheid en tegenmacht via ordentelijke verhoudingen vol ‘checks and balances’ zijn naar het idee van de auteurs nodig, zeker wanneer met veel gevoel voor dramatiek de roep om leiderschap weer eens de kop opsteekt. Vandaar dat zij na een stevige reflectie op het idee van leiderschap als tragische vergissing in dit artikel aan het slot in heel andere taal ook juist aandacht willen vragen voor elites en een aristocratische omgang met macht, voor gevaar dat verplicht en voor de totalitaire verleiding die steeds op de loer ligt.
Leiderschap: een liefst te mijden onderwerp
Voor ons is leiderschap een onderwerp om liefst te mijden (Frissen, 2009). Vertaal het woord in het Duits – ‘Führerschaft’ – en de positieve klankkleur verdwijnt al snel. En alle zelffelicitaties die ermee gepaard gaan, berusten vaak op de misvatting dat leiderschap, zeker in zijn verondersteld charismatische gedaante, een persoonlijke kwaliteit zou zijn.
Max Weber (1985, 1988) wist al: leiderschap is toegeschreven, is ‘in the eye of the beholder’. Personalisering van macht – het idee van de grote man – is niet alleen onbevredigend, maar vooral ook misleidend.1 Het gaat ervan uit dat belichaming van voorop lopen en voortouw nemen mogelijk en ook nodig is.
Natuurlijk: mensen doen ertoe, mensen maken het verschil. ‘People in politics matter’, lezen we bij Paul ’t Hart (2007), maar hun rol krijgt altijd vorm in de context van een netwerk vol wederzijdse afhankelijkheden. Daarom zijn hagiografische beschouwingen, met een verheerlijking van de persoon van de leider, zo ongepast. Het idee van leiderschap verleidt tot het fiere en manhaftige beeld van de eenzame figuur, in wiens handelen daadkracht en doorzettingsvermogen meer worden gewaardeerd dan prudentie en proportionaliteit. En het roept ook nog een ander belangrijk misverstand op, namelijk dat leiderschap zich laat reduceren tot het optreden van leiders (Yukl, 1994).
Functie waaraan je moet bouwen
Eigenlijk ligt dat anders. Goed beschouwd is leiderschap in onze ervaring eerder een kwestie van institutionele context en dus ook deels van institutioneel ontwerp. Het is een functie waaraan je moet bouwen, die vooral niet te weinig ruimte moet krijgen (het kan een vitale kracht zijn), maar ook zeker niet te veel (dat leidt tot tirannie). Niet voor niets is de democratische rechtsstaat in de wereld die wij bestuderen en adviseren constituerend en vooral ook matigend voor leiderschap (Frissen, 2009). Elke machthebber verdient controle en dus ook wantrouwen; elke regel, alle beleid, verdient ‘checks and balances’.
Verder is de literatuur over leiderschap heel vaak oppervlakkig, instrumentalistisch, doordrongen van de belofte van succes en geschreven met veel uitroeptekens (Suurenbroek & Van de Seege, 2012). Oneliners op pockets waarvoor elke boekenkiosk op een vliegveld een aparte afdeling heeft: visie, koers, leiderschap, richting of doorzettingsmacht in kapitalen gezet. Het zijn bezongen begrippen die troost bieden tijdens al die vliegtuigkilometers. Maar ze bieden een schrale troost voor de reiziger die zich kan spiegelen aan mensen die hebben weten te ontstijgen aan de beslommeringen van de gewone sterveling. Interessant is daarbij dat leiders in dat soort literatuur zowel de verantwoordelijkheid voor al het huidige (permanente) falen in de schoenen geschoven krijgen, als dat ze mogen gelden als belofte voor toekomstig succes (Edelman, 1988). De held is altijd ook een schurk, en andersom.
Leiderschap moet uitkomst bieden
Ten slotte is leiderschap een typisch begrip dat in de mond bestorven ligt van politici en bestuurders, ondernemers en managers, die zo de eigen middelmatigheid willen maskeren. Zelf lukt het ze blijkbaar niet om de impasse te doorbreken, om dingen voor elkaar te boksen, om de neuzen dezelfde kant op te krijgen. Dus hulp is geboden, en leiderschap moet dan uitkomst bieden (Holt, 2016; Suurenbroek & Van de Steege, 2012).
De roep om leiderschap wordt hierdoor een verward en in zekere zin zelfs verdorven idee. De gemakzucht die erachter schuilgaat, komt mooi tot uitdrukking in een bekende cartoon van Fokke en Sukke: zij zitten samen in een kar, maar zonder trekezel. Dat schiet niet op, natuurlijk; iemand moet aan het werk. Zelf hebben ze daar blijkbaar niet veel zin in. Precies daarom zoeken ze een leider: iemand die van aanpakken weet en bereid is de kar te trekken.
Kortom: leiderschap is een onderwerp om bij voorkeur ver van weg te blijven. Het lokt maar al te makkelijk uit tot persoonsverheerlijking, tot een cultusachtige benadering, die zo maar ineens ruimte kan maken voor tirannie of narcisme. Daarmee zou een beschouwing over leiderschap kunnen besluiten. Maar er is meer. Er zijn hiërarchieën, er is macht en er zijn ontegenzeggelijk leidinggevenden. Bovendien is er de onvermijdelijkheid van elites, die een grote verantwoordelijkheid hebben in dezen. Daarvan schetsen wij verderop in dit betoog – na een nadere uiteenzetting over de misverstanden die het idee van leiderschap oproept – in heel andere woorden hoe een aristocratische omgang met de macht eruit zou kunnen zien.
Vertekend beeld van leiderschap
Maar laten we beginnen met de vaststelling dat vele beschouwingen over leiderschap berusten op een volstrekt vertekend beeld. Ze geven een verkeerde voorstelling, die niet aansluit bij de praktijk van alledag; in ieder geval niet in de politiek-bestuurlijke context die wij goed kennen uit ons werk. Drie misvattingen dringen zich al direct op (Van Twist, 2018).
Een eerste veel voorkomende misvatting is dat leiderschap eerst en vooral te verbinden valt met personen die zich voortdurend in een spilpositie bevinden en zich continu in het hart van de besluitvorming bevinden of anders toch begeven. Dit vertekende beeld ontstaat doordat wij leiders (of wie daarvoor doorgaan) doorgaans in beeld krijgen bij kwesties waarin ‘een iemand’ een centrale positie heeft en geacht wordt een bepalende rol te vervullen (Kertzer, 1988; Meuleman, 2010). Denk aan de minister die een crisis moet bezweren, de ziekenhuisdirecteur die de kwaliteit van zorg sterk wil verbeteren of het nieuw aangetreden lid van het college van bestuur bij een onderwijsinstelling van wie wordt verwacht dat zij de benodigde ‘schaalsprong’ nu eindelijk realiseert.
Dergelijke beelden werken vertekenend, omdat omstanders bijna vanzelf de kwesties centraal stellen waarin iemand expliciet geacht wordt de rol van voortrekker te vervullen en een doorslaggevende inbreng te hebben. De omstanders zien deze persoon dan als leider en verlangen daadkracht. ‘Iemand’ belichaamt dan het besluit of de beslissing, maar vooral in symbolische zin (Edelman, 1971). Uiteindelijk telt vooral het besluit of de beslissing.
Meerdere trajecten tegelijk
Belangrijk om te beseffen is dat dezelfde persoon in dezelfde functie bij talloze andere projecten en trajecten betrokken is, zonder zo’n (vooral toegedichte) centrale rol te willen of hoeven vervullen. De minister is ook betrokken bij publieke besluitvorming bij vele andere beleidsvelden. De ziekenhuisdirecteur is ook druk met dagelijks werk. En het CvB-lid van de onderwijsinstelling heeft naast de beoogde ‘schaalsprong’ ook nog allerlei andere ingewikkelde dossiers op haar bureau liggen, waar ze op zeker moment
(al dan niet) iets mee moet.
Dergelijke kwesties spelen bijvoorbeeld in de marge van het dagelijks werk, hebben voor de ‘leider’ in kwestie op zeker moment wat minder belang of kennen andere partijen binnen of buiten de organisatie die geacht worden het voortouw te nemen (Van Os & Van ’t Hek, 2012). Pragmatische overwegingen kunnen dan aanleiding zijn tot een bescheidenere en minder zichtbare rolinvulling van leiderschap: ‘Deze beurt laat ik even voorbijgaan’, ‘Even afwachten maar’, ‘Onze kans komt nog wel’, ‘Dat mogen zij fijn even oppakken’, enzovoort. Maar juist ook in dit soort situaties laat écht leiderschap – voor zover je hiervan al kan en moet spreken – zich kennen. Bovendien, als de misvatting dat een leider zich bevindt in het centrum van de besluitvorming ook wordt toegepast op de positie van het politieke bestuur ten opzichte van de samenleving, dan getuigt deze ofwel van zelfoverschatting ofwel van grove miskenning van veroorzaakte schade.
Bestuurscentrisme
We herkennen daarin het zo vaak voorkomende bestuurscentrisme (Van Putten, 2020). Het politieke bestuur is dan een ‘cockpit’ van waaruit de samenleving wordt bestuurd. De gedachte is dat de wereld bestaat, omdat deze wordt bestuurd. Een prettige illusie die we ironisch kunnen relativeren, ware het niet dat de schade van dit bestuurscentrisme aanzienlijk kan zijn. In de toeslagenaffaire is waarlijk leiderschap getoond; van de Kamerleden die na de Bulgarenfraude strenge wetgeving eisten en hebben goedgekeurd, tot de bestuurders en hun ambtenaren die deze wetgeving hebben gemaakt, van de organisaties die de wetgeving hebben uitgevoerd, tot de rechters die de letter van de wet nauwgezet hebben toegepast. De stip op de horizon waar leiders altijd zo dol op zijn, was een geordend en gesloten systeem van fraudebestrijding dat het draagvlak voor sociale zekerheid zou versterken (Frankowski e.a., 2021).
Datzelfde bestuurscentrisme zien we ook in allerlei pogingen tot integraliteit, in opgavegericht werken in het streven naar werken als één overheid. Het belang van de burger of maatschappelijke problemen lijkt voorop te staan, maar wij zien eerder een narcistische projectie van politiek-bestuurlijke ambities en probleemdiagnoses in de wereld, waardoor politiek-bestuurlijk leiderschap zichzelf weerspiegeld weet en wil zien in de wereld (Edelman, 1977; Frissen, 2023).
Leiderschap te snel verbonden met het handelingsgerichte
Een volgende misvatting is dat leiderschap zich laat zien in het tonen van daadkracht en de wens om steeds het voortouw te nemen. Leiderschap wordt naar ons idee al snel, en vaak te gemakkelijk, in gedachten verbonden met een al te handelingsgerichte, ondernemende opstelling (Holt, 2016; ’t Hart & Ten Hoven, 2004). Dat laat zich illustreren door veel voorkomende uitdrukkingen als: ‘Op de zeepkist klimmen’, ‘Lef tonen’, ‘Mensen meenemen’, ‘Het initiatief naar zich toe trekken’, ‘Daadkracht tonen’, ‘Impasses doorbreken’, ‘Opstaan en verantwoordelijkheid nemen’, ‘In actie komen’ en ‘Ingrijpen’.
Bij nader inzien wordt helder dat leiderschap in veel situaties juist het tegendeel vergt. Denk aan de brandweercommandant die tegen wil en dank betrokken raakt bij heftige en sterk gepolitiseerde discussies over samenwerking met andere korpsen, waaraan hij voorlopig alleen zijn handen kan branden. Of de gemeentesecretaris die een aantal ‘lijken in de kast’ erft van zijn voorganger en moet bepalen hoe daarmee om te gaan. Of denk aan de nieuwe manager die faalangst en indekgedrag in de organisatie wil verminderen.
Leiderschap tonen impliceert in dergelijke lastige situaties – en andere praktijken die wij zelf van nabij kennen – al snel het omgekeerde van daadkracht tonen en doorzetten; eerder het betrachten van een gepaste terughoudendheid en heel ander handelen dan tot uitdrukking komt in ‘doenerige’ ideeën over leiderschap, omdat tijd en aandacht slimme spreiding verdient, en vanwege de beperkte effectiviteit en legitimiteit van eventuele daadkrachtinterventies (Ferwerda e.a., 2020).
Niets doen als optie
Ook als het gaat om ‘leiderschap tonen’ is niets doen altijd een optie … Soms is er bijvoorbeeld sprake van kwesties of processen waarin er even geen ruimte is voor een grote leider die de regie naar zich toetrekt en besluiten forceert. Dan past ander repertoire als uitdrukking van wat je als leiderschap zou kunnen aanmerken, zoals op je handen zitten, de dingen laten gebeuren, even aankijken en zien wat er gebeurt; ook al om de ander zijn rol te gunnen en door ervaring weer wijzer te worden (Van Putten, 2020).
Even de adem inhouden en tot tien tellen, kan voor de brandweercommandant, gemeentesecretaris of nieuwe manager een interessante optie zijn, om eventuele schade te beperken en tevens de eigen doelen binnen bereik te brengen, door anderen – soms tegen wil en dank – hun verantwoordelijkheid te laten nemen.
In de verhouding tussen politiek bestuur en samenleving zouden we kunnen stellen dat juist afzien van interventies, afzien van ingrijpen, het initiatief aan de samenleving laten, niet in de paternalistische rol schieten, moed vereist en intellectuele durf. Bemoeizucht vermijden is vele malen lastiger dan bemoeiziek zijn. Distantie betrachten is ingewikkeld, zeker als de kloof tussen politiek en burger gedicht moet worden – een voortdurend herhaald pleidooi. Wij zouden willen stellen dat ‘leiderschap’ – opnieuw die te vermijden term – zich toont in het vergroten van de kloof tussen burger en politiek.
Juist afstand is nodig voor herstel van legitimiteit (Frissen, 2013). En de noodzaak om de legitimiteit van onze politiek-bestuurlijke instituties te versterken, valt toch moeilijk te betwisten, als ter rechterzijde gesproken wordt van een nepparlement en ter linkerzijde het blabla van politici wordt gelaakt. Aan het daaruit blijkende anti-parlementarisme bewaren we ijzingwekkende herinneringen.
Leiderschap achter de schermen onvoldoende in beeld
Een derde misvatting is dat leiderschap zich toont door figuren die op de voorgrond hun rol spelen (Van Twist, 2010). Denk aan de wethouder die kritische burgers te woord staat, de bestuursvoorzitter die een onwillige aandeelhoudersvergadering probeert te overtuigen of de manager die vanwege een aanstaande bezuiniging het gesprek aangaat met een kantine vol ontevreden medewerkers. Wat dan onvoldoende scherp in beeld komt, is leiderschap (of hoe je het ook wilt noemen) dat achter de schermen, dus op de achtergrond en in de coulissen vorm krijgt. Dat blijft voor buitenstaanders vaak onzichtbaar, omdat anderen het podium wordt gegund en de successen juist in stilte worden gevierd (Van Twist, 2010). Maar wie goed kijkt, zal dit verschijnsel in de praktijk juist veelvuldig terugzien: niet de afzonderlijke, scherp geprofileerde bestuurder als persoon maakt uiteindelijk het verschil, maar het subtiele samenspel waarin deze – meer of minder zichtbaar voor de buitenwacht – blijkt te verkeren (Lindblom, 1959).
In de beste tradities van consultatie, pacificatie en accommodatie die Nederland zoveel hebben gebracht, is de achtergrond en zijn de coulissen van eminent belang geweest. En nog steeds geldt dat in een land van minderheden de onderhandeling en het compromis niet alleen cruciaal zijn voor besluitvorming, maar dat ze vooral ook de ‘dictatuur van de meerderheid’ helpen voorkomen (De Tocqueville, 2011). Voorwaarde is dan wel dat aan de positie van de minderheden in het compromis recht wordt gedaan. Maatschappelijke pluraliteit moet niet in een akkoord worden vervangen door het eenzijdige wereldbeeld van de pacterende onderhandelaars, maar verdient juist bescherming. Om dat te realiseren, is beperkte transparantie geboden om het werk in de coulissen niet nodeloos te schaden.
Leiderschap als schouwspel: achter de façade
Doorgaans worden we door het idee van ‘leiderschap’ verleid om de aandacht te richten op wat zich op het toneel en in het volle licht van de schijnwerpers afspeelt: de presentatie van een strategische visie, de aankondiging van een grote investering. Wat onzichtbaar en onbesproken blijft, is wat zich ondertussen achter de schermen afspeelt, ook al voelen direct betrokkenen feilloos dat er (juist hier) meer speelt. Soms breekt wat zich achter de schermen afspeelt even door de façade heen, bijvoorbeeld als de minister zijn tekst kwijt is, de directeur wanhopig op zoek is naar zijn adviseur of een ander moment dat zorgt voor een pijnlijke stilte bij de bestuurder en uitdrukking geeft aan grote verlegenheid. Maar veel vaker blijft verborgen wat zich achter de coulissen, buiten het licht van de schijnwerpers afspeelt (Goffman, 1959; Foucault, 1979).
Het zou daarbij overigens een vergissing zijn te denken dat we blij (moeten) zijn als de façade valt en we eindelijk de kans krijgen om te zien wat zich daarachter voltrekt. Als de ‘radiostilte’ in een kabinetsformatie wordt doorbroken, is dat bijvoorbeeld meestal de voorbode van slecht nieuws. Het plotseling zichtbaar worden van wat zich achter het toneel afspeelt wordt meestal ervaren als iets ‘onaangenaams’ (Goffman, 1959). Het is iets dat ongemak oproept en met ‘ongepastheid’ wordt verbonden. Te veel transparantie maakt ongemak zichtbaar, wordt al snel gezien als ongemakkelijk en ongewenst, en zelfs als ongepast en onbeleefd (Van Twist, 2010).
In de schijnwerpers is er dan maar één oplossing: weglachen en wegwuiven van wat zich op dat moment afspeelt, de draad weer oppakken en doen alsof er niets aan de hand is (Goffman, 1959). In die zin is het niet anders dan op toneel. Iedereen weet dat het decor tot op zekere hoogte ‘nep’ is; een façade die nodig is om de machinaties die zich daarachter afspelen te verbergen. Het toneel is altijd een wereld van schijn. Niet voor niets had Jean-Jacques Rousseau (2017), de grote filosoof van de volkssoevereiniteit, een principiële afkeer van theater.
Façades creëren
Nemen we de roep om leiderschap serieus, dan blijkt hier vaak eerst en vooral een behoefte achter vandaan te komen om façades te creëren en in stand te houden. Een façade reduceert de complexiteit van de werkelijkheid door een deel daarvan even buiten de orde te verklaren en achter de coulissen te laten verdwijnen. We willen de minister kunnen aanspreken als het misgaat, niet het excuus horen dat het komt door de ambtenaren die besluiten slecht hebben voorbereid. We willen de bestuursvoorzitter ter verantwoording roepen als de onderneming slecht draait, niet de schuld doorgeschoven zien naar de staf die met verkeerde analyses en adviezen kwam.
Laten we eerlijk zijn: we willen graag voor de gek gehouden worden (Edelman, 1977). Wellicht ook juist als het gaat om leiderschap. We willen ons er helemaal niet bewust van worden dat onze leiders – bewindslieden, topmanagers, bestuursvoorzitters – façades nodig hebben. Ze mogen geen gewone mensen zijn. We willen eigenlijk niet weten dat er achter deze leiders steeds vele anderen schuilgaan die delen in het leiderschap (Lindblom, 1959; Van der Steen, 2015). We willen liefst het geruststellende idee hebben dat er enkele geprofileerde anderen zijn; zo bijzonder en uitzonderlijk dat we daarop kunnen vertrouwen. We verwachten dat er anderen zijn die de leiding nemen en voor ons zorgen.
Leiderschap als toegedichte eigenschap
Leiderschap is toegedicht, veel meer dan een in de persoon berustende kwaliteit (Meuleman, 2010). Toegedicht leiderschap komt ook voort uit de symbolische orde die elke hiërarchie is en al helemaal in de symbolische orde van het politieke. Als we spreken over een ambtsdrager, dan draagt het ambt de drager en niet andersom. De minister die moet aftreden, is geen persoon die blaam treft, maar een functionaris die de symbolische orde herstelt (Huiting e.a., 2021). Als verantwoordelijkheid al te zeer wordt gepersonaliseerd, kan dat de institutionele orde beschadigen.
Façades bestaan altijd in een spanningsveld, opgeroepen door degenen die ze graag in stand willen houden en anderen die ze juist omver willen trekken om de processen die zich daarachter voltrekken onschadelijk te maken. Denk hierbij aan kritische journalisten of externe controleurs. Ontmaskering is ook niet een kwestie van waar of onwaar, maar van bruikbaar en werkbaar of niet, van hanteerbaar of niet. Een strijd die – leuk of niet – uiteindelijk vooral is te begrijpen in termen van macht. En de macht functioneert amoreel, voorbij waarheid en moraal, zoals we van Machiavelli (1976) weten.
Hoe paradoxaal ook, we hebben façades nodig om leiderschap begrijpelijk, zichtbaar en herkenbaar te laten zijn, ook al zijn die façades een herkenbare vorm van zelfbedrog (Ketzer, 1988). Als er geen verschil meer is tussen wat er op het toneel gebeurt en wat zich daarachter en daar omheen afspeelt, verliest het spel zijn geloofwaardigheid.
Verschil is nodig
Verschil is nodig om het bestuur niet te laten oplossen in de werkelijkheid zelf. En precies om dat verschil zichtbaar te maken, zijn er façades nodig die het verschil markeren en die de aandacht weten te richten op wat zich voltrekt op het podium en juist niet daarachter. Dat is ook het probleem van een al te sterke technocratisering van politiek en bestuur. Ook al weten we dat ook de waarheid in de symbolische orde van het politieke een andere is dan de waarheid van de wetenschap; als de wetenschap de politiek dicteert, dreigt het politieke te verdwijnen. Dan regeert de platoonse filosoof-koning.
Leiderschap op het podium is steeds meer het ‘brengen van beelden’ geworden (Meuleman, 2010). Leiders zorgen ervoor dat ook het spel achter de schermen goed gespeeld kan worden. Natuurlijk zijn er grenzen aan hoever de verhulling kan gaan. Wat zich achter de schermen afspeelt, moet op zeker moment altijd in het openbaar worden verantwoord en gerechtvaardigd. Het uitblijven van resultaat achter de schermen brengt degenen die op het podium worden geroepen in verlegenheid. Ook geldt dat wat in de achterkamer bekokstoofd wordt, wel de toets der kritiek moet kunnen doorstaan. Maar er is ook een grens wanneer het amorele van politiek in de ogen van het publiek en de beschouwers immoreel wordt. Het gaat ten koste van het maatschappelijk vertrouwen
als politieke leiders keer op keer op het toneel iets anders verkondigen dan later wordt gepresenteerd.
Geloofwaardigheid
Leiders die voor de bühne beloften doen en die later niet waarmaken, verliezen hun geloofwaardigheid en vallen door de mand. Niettemin kan het verstandig zijn om op het toneel de aandacht tijdelijk even af te leiden. Bijvoorbeeld als het gaat om ingrijpende vernieuwing. Initiatieven tot verandering, verbetering en vernieuwing gaan vaak gepaard met veel onrust en politiek-strategisch lawaai. Dan is het goed te beseffen dat er ondertussen vaak in de luwte allerlei zaken worden ondernomen die minstens zo belangrijk en betekenisvol zijn. Vaak is er luwte nodig om vernieuwing tot stand te brengen. Dingen moeten soms even kleingemaakt worden en nog niet worden gecommuniceerd. Leiderschap voor de bühne en visionair optreden kunnen helpen om tijdelijk de aandacht af te leiden, zodat luwte ontstaat voor nieuwe afspraken of experimenten die nieuwe mogelijkheden creëren.
Leiderschap voor de bühne en tamboereren op daadkracht hebben niet alleen de kwaliteit dat ze de aandacht kunnen afleiden van de complexiteit en ruimte scheppen voor verandering en vernieuwing. Belangrijk is ook dat uitspraken op het toneel een uitnodiging kunnen zijn om voortgang te maken achter de schermen. Dit is bijvoorbeeld het geval als er via krachtige besluiten of stevige uitspraken op voorhand bewust verwachtingen worden gewekt die druk opleveren voor de moeizame onderhandelingsprocessen die ondertussen achter de schermen plaatsvinden (Van der Steen e.a., 2015). Als een minister publiekelijk toezegt een bepaalde kwestie te regelen voor een vastgestelde datum, zet dat achter de schermen het samenspel onder druk. Al was het maar in de gedeelde ambitie deze bestuurder onnodig gezichtsverlies te besparen.
Andere woorden: elite en aristocratie
Als een roep om leiderschap dus zo misleidend is en zoveel misverstanden oproept, waar ligt dan de ruimte om te komen tot een ander en beter passend perspectief op heersen en hiërarchie, op verantwoordelijkheid en macht? Naar onze opvatting biedt het (vaak aangehaalde maar ook slecht gelezen) werk van Machiavelli (1976) daarvoor een belangrijke politiek-filosofische grondslag. In Il Principe onderzoekt hij ‘wat de machtspositie van een heerser inhoudt, welke soorten ervan bestaan, hoe men ze verwerft, hoe men ze behoudt en waarom men ze verliest’. Machiavelli’s beschouwingswijze is amoreel: de politieke macht is nodig voor de stabiliteit van de staat en rechtvaardigt zichzelf daardoor ook. De politieke macht is autonoom, definieert het eigen bereik en wordt slechts begrensd door de politiek zelf. De staat is vanwege zijn zwaardmacht gevaarlijk maar ook noodzakelijk. In de democratische rechtsstaat beschermt het recht de burger tegen die macht en wordt de machthebber gecontroleerd door de democratie. In de democratie kiest het volk de vertegenwoordigers die daarmee een gekozen elite zijn.
Nu heeft het begrip ‘elite’ een negatieve klank, zeker in Nederland. Het is, anders dan ‘leiderschap’, controversieel. Maar in empirische zin bestaan er overal en altijd elites. Een kleine groep van mensen of burgers die, naar de Latijnse herkomst, uitgelezen zijn, op grond van geboorte, bezit, prestatie of positie.
Elite voorkeur boven leider
In het domein van politiek en bestuur verdient naar onze overtuiging het begrip elite de voorkeur boven de term leider. Enerzijds vanwege de sociologische onvermijdelijkheid en onontkoombaarheid ervan, anderzijds vanwege de noodzakelijkheid en wenselijkheid ervan. Dat mag curieus klinken in de oren van tegenstanders van elites, die het verschijnsel met grote argwaan bejegenen. En het begrip kent ook niet het ‘hoera-karakter’ van de term ‘leiderschap’. Dat spreekt echter juist vóór het begrip. Argwaan is immers geboden, omdat elite en macht een evidente relatie hebben. Warme woorden zijn dan eerder verhullend, zoals in het huidige spreken over leiderschap allerlei adjectieven worden gehanteerd om het begrip van positieve connotaties te voorzien (zoals dienend, coachend, verbindend en helend).
In het voetspoor van de elitisten Vilfredo Pareto, Gaetano Mosca en Robert Michels kunnen we stellen: niet iedereen heerst, niet iedereen kan heersen.3 Er is een kloof. Daarom ook is er strijd om de macht. En die strijd is nodig, al was het maar over de vraag aan wie er in een democratie wel en niet zeggenschap wordt toegekend om besluiten te nemen voor ons allen. Daarom blijven wij liever weg van naïeve ideeën over leiderschap en kiezen voor de notie elites die verbonden is met instituties. Het gaat dan altijd om een minderheid die institutioneel bekleed wordt en is met macht en gezag. Die krijgt en neemt de verantwoordelijkheid om namens burgers te besluiten voor en over diezelfde burgers. Representatie is dus een belangrijke functie van deze elites. Daarbij sluiten we aan bij een esthetisch perspectief op representatie (Ankersmit, 1996), zoals in de kunst het kunstwerk niet een afbeelding maar een verbeelding is, en nooit een afspiegeling van het afgebeelde in mimetische zin; zelfs niet bij een foto.
Geen afbeelding, maar verbeelding
Politieke representatie door elites kan daarom ook geen afbeelding zijn, maar is altijd verbeelding, zoals politiek ook altijd een creatie is en niet een fenomeen dat in de werkelijkheid vanzelf aanwezig is. Dat maakt bijvoorbeeld de zo populaire term ‘opgave’ ook verhullend. Die suggereert een vanzelfsprekend bestaan van een probleem in de wereld, terwijl wij van Wildavsky (1979) weten dat iets pas een probleem kan worden genoemd als er een oplossing bestaat.
In verschijningsvorm is de elite contingent, dat wil zeggen, ingebed in een institutioneel stelsel (in ons geval de trias politica), gefundeerd in een constitutie. Belangrijke kenmerken zijn circulatie, in het geval van gekozenen en politieke bestuurders, en tijdelijkheid om de plek van de macht leeg te houden, dat wil zeggen, niet permanent bezet door één elite (Lefort, 2016). Tegenover de macht van de elite moeten er checks and balances zijn; tegenmacht die behoort te functioneren als hindermacht. Doorzettingsmacht en bestuurskracht dienen nooit vanzelfsprekend te zijn.
We citeren de Federalist Papers:
‘Ambition must be made to counteract ambition. (…) If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls on government would be necessary’
(Madison e.a., 1987).
Maar van de elite zelf mag ook iets worden verwacht. Dat heeft alles te maken met de zwaarte van de macht waarmee de politiek-bestuurlijke elite is toegerust en aan wie de beheersing van deze macht is toevertrouwd. Dat is wat wij een aristocratisch perspectief zouden willen noemen.
Noblesse oblige: deugd en stijl
Aristocratie: dat klinkt als iets dat hopeloos verouderd is. Als een nostalgisch verlangen naar vroeger. Tegelijk kan het idee ons ook nu nog verder helpen (zie Frissen, 2009). Wij verbinden het met excellentie en voortreffelijkheid: in de moderne tijd niet als voorbeeld voor het volk, maar als eis aan macht om deze te begrenzen en te legitimeren. Uitgangspunt is dat de macht in en van de staat een gevaarlijke macht is (Madison e.a., 1987; Kruiter, 2010). De staat is immers de belichaming van soevereiniteit en is daarom toegerust met de monopolies van het geweld en de belastingheffing. De staat is tegelijkertijd een noodzakelijke macht.
Landen waar deze monopolies worden betwist, zijn ongure oorden, verkerend in een burgeroorlog. In samenlevingen als de onze is de macht van de staat begrensd door het recht en de democratie. Maar dat neemt allerminst weg dat het recht ook als instrument van de macht kan worden ingezet om opvattingen over het goede leven van de meerderheid aan de minderheid op te leggen. En de democratie kan zich daardoor ontpoppen als een dictatuur van de meerderheid, zeker als deze zichzelf uitroept tot de enige legitieme stem van het volk. Beide gevaren zijn niet voorbehouden aan een specifieke politieke stroming, maar dreigen bij elke soort meerderheid en elke soort politieke elite (De Tocqueville, 2011).
Het gevaar van de staat zou daarom verplichtend moeten zijn, zoals het klassieke aristocratische adagium het formuleert: ‘noblesse oblige’ (Frissen, 2009). Verplichtend tot een zorgvuldig beheer van de zware instituties die aan de elite zijn toevertrouwd, tot een deugdzame uitoefening van de macht, waarbij het ambt de drager legitimeert in ruil voor een streven naar voortreffelijkheid. We noemen het begrip deugd, zoals het gebruikt wordt in de deugdenethiek: een streven naar voortreffelijkheid in het kiezen van het juiste midden in het beheren van de macht van de staat. Zelfgenoegzaamheid is daarbij uit den boze. Het politieke primaat dreigt altijd grenzeloos te worden, omdat het zelf grenzen stelt en bewaakt. Cruciaal is dan altijd de vraag naar de reikwijdte van de politiek, naar de frequentie en intensiteit van de interventies in de wereld, naar het paternalisme van de goede bedoelingen, naar de ambitie om alle tragiek uit de wereld te helpen.
Zelfbinding
De hier bedoelde voortreffelijkheid moet worden opgevat als een vorm van zelfbinding, die zelfbeheersing en zelfbeperking tegelijk is. Maatvoering is dan cruciaal, om zo ordentelijke verhoudingen te behouden tussen enerzijds staat en politiek en anderzijds de burger in het private en het publieke domein. Dat vraagt om matiging en zelfbinding van en door elites. In de eerste plaats is matiging van maakbaarheidsambities en paternalistische pretenties geboden (Frissen, 2013). En dan niet alleen omdat maakbaarheid op grenzen stuit, maar zeker ook omdat maakbaarheid vaak grenzen overschrijdt en grote maatschappelijke schade aanricht. Paternalisme is strijdig met een notie van burgerschap die de burger als eerste en laatste beslisser inzake het eigen goede leven opvat.
De ‘deplorables’ van Clinton bestaan ook in Nederland. De recente verkiezingsuitslag toont dat navrant aan. Elke elite krijgt daarom het volk dat het verdient. In de tweede plaats is matiging van het zelf geboden (Den Uijl, 2022). Allerlei narcistische projecties van de eigen definities en diagnoses in de wereld zijn uit den boze (Frissen, 2023). De staat heeft een sterke neiging om de vaststelling van maatschappelijke problemen onmiddellijk te laten volgen door de symbolische macht van het woord en de organisatorische herschikking van de eigen inrichting. Het zou al heel behulpzaam zijn de gebrokenheid van de wereld te aanvaarden en deze niet op te vatten als een in het project van verlichting op te lossen vraagstuk. De seculiere vooruitgangsoriëntatie van de bestaande elites is een vorm van verhuld moralisme, om niet te zeggen: pedanterie.
Matiging van passie
In de derde plaats is matiging van passie, hartstocht en idealisme geboden als het om de elite van politiek en bestuur gaat (Den Uijl & Van Twist, 2018). Democratische gezindheid blijkt uit het beschermen van de minderheid, ook als deze een niet-inclusieve vorm van diversiteit vertegenwoordigt. Dat vergt veel nadenken over maatvoering, met aandacht voor verschillen die de uitdrukking zijn van ondraaglijke pluraliteit. Dat is immers tolerantie, vaak te verkiezen boven daadkracht en doorzettingsmacht. Tolerantie vraagt om de last te dragen van het nauwelijks aanvaardbare, van het schurende ongemak van anders denken, van wat eigenlijk verwerpelijk wordt geacht (Frissen, 2023).
Zelfbinding is nodig vanwege politieke macht, die altijd kan derailleren. Zelfbinding betekent in de eerste plaats: proportionaliteit. De middelen moeten het doel heiligen of, om met Arendt (2009) te spreken: ‘Zolang wij blijven geloven dat wij op het publieke domein te doen hebben met doeleinden en middelen, zolang zullen wij niemand ooit kunnen beletten alle middelen te gebruiken om een eenmaal gesteld doel te bereiken.’
De inzet van geweldsmiddelen vraagt uiterste terughoudendheid, zeker als het om over het goede leven gaat. Temperen verdient meestal de voorkeur boven overwinnen; symptoombestrijding boven structurele en integrale oplossingen. De minderheid verdient principiële bescherming tegen de meerderheid namens welke de elite optreedt.
Lijdelijkheid
Zelfbinding is in de tweede plaats lijdelijkheid. Dat is zowel een stijlkenmerk als een deugd. Het gaat om de kunst van het overlaten en loslaten, van afwachten en niet meteen oplossen. Bezonkenheid en bezinning, in plaats van activisme. Er is altijd tijd om na te denken; afwachten en terughoudendheid zijn heilzaam. Zelfbinding vraagt om bescheidenheid. Wie denkt de wereld te begrijpen, en dus te kunnen beheersen, heeft nog onvoldoende nagedacht. Wie meer van de wereld weet, begrijpt deze minder.
Een dergelijke bescheidenheid is ook ironisch. Relativering is nodig. Het eigen gelijk mag nooit worden verabsoluteerd. Fanatisme is uit den boze. De grondhouding moet er een zijn van ‘Weltironie’ die in staat stelt de tragiek van goede bedoelingen te erkennen. Prudentie als gevolg van oordeelsvermogen is vanzelfsprekend.
In de derde plaats is zelfbinding een bijzondere verantwoordelijkheid. We zouden kunnen spreken van een beschavingsoffensief; niet voor het volk, maar voor de elite. Dat wil niet zeggen dat het debat omfloerst moet zijn. Maar het dient te berusten op de ambitie om van vijanden tegenstanders en van tegenstanders mogelijke bondgenoten te maken. Het theater van de politieke strijd dient verankerd te zijn in checks and balances en in de normatieve noodzaak van wisseling van elites.
In de vierde plaats is zelfbinding ten diepste verbonden met stijl. Dat zouden we elegantie en hoffelijkheid kunnen noemen (Frissen, 2013). Elegantie en hoffelijkheid zijn dan geen ‘high culture finesse’, maar getuigen van de bijzondere verantwoordelijkheid van de elite met politieke en bestuurlijke macht. Het bewustzijn daarvan zou tot uiting moeten komen in verdraagzaamheid voor het afwijkende en het conflicterende. Daaruit volgt een afwijzing van persoonsgerichte scheldpartijen, van bedreigingen, van geweld.
Reciprociteit is een belangrijk uitgangspunt. Dat vraagt sensitiviteit voor de ander en het andere, en een afwijzing van zelfgenoegzaamheid.
Gevaar verplicht
Als we over leiderschap zouden moeten spreken, wat wij bijna nooit doen en ook liever niet zouden willen, zou dat niet in een taal van uitroeptekens, maar van vraagtekens moeten zijn. Ook de taal van vooruitgang, van rationalisering en modernisering, van stippen op de horizon en gelijkgerichte neuzen, van koers en richting, van opgave en opdracht, van transities en paradigmashifts zouden wij bij voorkeur vermijden. Vandaar ook dat we in deze bijdrage aandacht hebben gevraagd voor elites en omgang met macht, voor gevaar dat verplicht, voor de totalitaire verleiding die steeds op de loer en in de democratie besloten ligt.
Veel procedurele waarborgen, vermijding van willekeur, gevoel voor ordentelijke verhoudingen zijn nodig. En elites moeten de aristocratische plicht tonen om in die geest en letter te handelen, omdat hun positie geen verdienste is, maar altijd contingent, tijdelijk en voorlopig. Matiging, bescheidenheid en terughoudendheid zijn dan deugden, die voortreffelijk mogen heten, omdat ze het juiste en zorgvuldige midden nastreven.
Begrenzende normering is daarvan de kern, die gestold is in tradities en vitaal wordt gehouden door levende instituties. Het onderhoud daarvan is deel van die aristocratische plicht. Persoonlijke kwaliteiten worden door die begrenzende normering gemeten en gericht.
Vrijheid als doel van de staat
Het doel van de staat, zo leert ons Spinoza, is immers de vrijheid. Daarom ook zijn alle burgers voor de staat gelijk, in al hun verschillen. De verhouding tussen burger en staat is verticaal en kan dat zijn, omdat iedere burger verkozen kan worden in de elite, en deze verantwoordelijkheid de verplichting schept om de vrijheid te verdedigen. En die vrijheid is altijd, ten eerste en ten laatste, de vrijheid van de minderheid.
In deze normerende begrenzing speelt doel-middelrationaliteit een beperkte rol. Effectiviteit en efficiëntie zijn ondergeschikt aan legitimiteit en representatie. Begrenzing schuurt en wringt, is hindermacht en obstructie, kritiek en tegenspel, leidt tot vertraging, gebrekkige daadkracht, gedoe. En veel ergernis, uiteraard. Maar misschien bieden de woorden van Selznick (1992) troost:
‘The true lesson of Weber’s theory is this: bureaucratic organization is most useful when values, as distinct from purposes are of utmost concern.’
Selznick
Deze waarden zijn deugden: trouw aan de opgedragen verantwoordelijkheden, rekenschap aan de institutie en haar gezaghebbenden, consultatie als keerzijde van machtsuitoefening, beperking van willekeur door zelfbeheersing en regelgeleide besluitvorming. Wat spreekt hieruit anders dan de waarden van de democratische rechtsstaat?
Bron: M&O, Tijdschrift voor Management en Organisatie
Door: Mark van Twist en Paul Frissen
Prof. dr. M. van Twist is decaan en bestuursvoorzitter bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur te Den Haag en hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Prof. dr. P. Frissen is decaan en onderzoeker bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur te Den Haag en emeritus hoogleraar bestuurskunde aan de Tilburg University.
