Het gegeven dat doelstellingen binnen het openbaar bestuur soms moeilijk geformuleerd en geconcretiseerd worden, laat zich aan de hand van een tweetal dilemma’s verklaren die zeer frequent voorkomen in de praktijk van het openbaar bestuur.
Het principaal-agent-dilemma
Het eerste dilemma betreft het principaal-agent-dilemma. In dit dilemma is sprake van een eindverantwoordelijke, de principaal, die de rol van opdrachtgever vervult. Daarnaast is sprake van een uitvoerder, de agent, die fungeert als opdrachtnemer. Beide actoren kunnen binnen dezelfde organisatie zijn gepositioneerd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een bestuurder van een organisatie (de principaal) en de directeur (de agent). Ook is de relatie tussen een algemeen directeur en een manager te zien als principaal-agent-relatie. Soms kan een actor in een bepaalde discussie de rol van agent hebben, maar in een andere discussie weer de rol van principaal. Een wethouder opereert bijvoorbeeld richting zijn vakdirecteur als principaal, maar richting de gemeenteraad weer als agent.
Het principaal-agent-dilemma heeft een aantal kenmerken, Het principaal-agent-dilemma heeft een aantal kenmerken, maar twee daarvan zijn zeer herkenbaar binnen de praktijk van het openbaar bestuur. Zo hebben de principaal en de agent tegengestelde belangen. De principaal wil immers dat de agent zo veel mogelijk doet voor zo min mogelijk budget (dan houdt hij immers budget over voor andere zaken), terwijl de agent zo min mogelijk wil doen voor zo veel mogelijk budget (om zich in te dekken voor onvoorziene omstandigheden).
Informatievoorsprong van de agent
Een tweede eigenschap van dit dilemma is het gegeven dat de agent een informatievoorsprong heeft op de principaal. De decentrale agent weet per definitie meer van de omstandigheden waarin zijn processen gevoerd worden dan de centrale principaal. Deze informatievoorsprong wordt door de agent ingezet voor zijn eigen preferenties en doorgaans niet voor de voorkeuren van zijn principaal.
Zo wordt informatie door de agent op een specifieke manier omgezet in rapportages, waarin dan vaak exogene omstandigheden worden opgevoerd (vooraf of achteraf) om extra budget te kunnen claimen. Gesteld kan dus worden dat dit soort rapportages een zekere kleuring meekrijgt alvorens ze op de tafel van de principaal terechtkomen. Om de objectiviteit van informatie te garanderen, belast men dan ook soms een stafafdeling op concernniveau (de concerncontroller, de afdeling Planning & Control, enz.) met het opstellen van rapportages. Het nadeel van deze constructie is echter dat de agenten niet zonder meer bereid zijn hun informatievoorsprong op te geven en de stafafdelingen geen kijkje in de keuken gunnen.
Dergelijke concernafdelingen worden vaak als ‘spion’ of ‘infiltrant’ van het concern beschouwd, zeker als deze afdelingen bevoegd zijn om informatie ongeregisseerd voor te leggen aan de centrale principalen.
Sterker bij decentralisatie
In zijn algemeenheid komt dit dilemma sterker voor naarmate men sterker gaat decentraliseren. De afstand tussen de principaal en de agent neemt dan immers toe. De invloed die agenten hebben op besluitvorming illustreert tevens de waarde van informatie. Formeel wordt immers van de agenten een loyale houding ten opzichte van de principaal verwacht. Het dilemma vestigt de aandacht op het gegeven, dat met een toereikende informatievoorsprong agenten zeer wel in staat zijn om de besluitvorming in een gewenste richting te sturen, ook al bestaat hier geen formele bevoegdheid of basis voor.
Voorbeeld uit de praktijk
‘In 2002 heeft de lokale partij in een gemeente een bijzonder actieve verkiezingscampagne gevoerd. Het gevolg is dan ook, dat deze partij in één klap 44% van de raadszetels in handen krijgt. Uiteraard mag deze partij de coalitievorming leiden en uiteindelijk levert deze partij drie van de vijf wethouders. De concerncontroller die tijdens de installatie van het drietal zijn opwachting maakt, krijgt te horen: “Fijn dat u er bent. Wij hebben de slag om de stad gewonnen en nu nog de slag om het stadhuis…”Een veldslag wordt het. Eén van het drietal krijgt de portefeuille openbare werken en dagelijks beheer toegewezen. Hij heeft persoonlijk in zijn verkiezingsprogramma de sterren van de politieke hemel geschreven door aan te geven wat een bende de openbare ruimte nu is en wat hij daar allemaal aan gaat doen, mocht hij plaatsnemen als wethouder. Deze wethouder krijgt de directeur Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer als ambtelijk tegenspeler. Deze directeur zwaait al meer dan twintig jaar met harde maar rechtvaardige hand de scepter over zijn directie. Deze directeur kent alles en iedereen van ook maar enige importantie voor ruimtelijke ontwikkeling en beheer (tot en met de laatste bestektekening).
Deze directeur vindt de nieuwe wethouder eigenlijk een grote schreeuwlelijk… Het zal duidelijk zijn dat de twee niet de beste vrienden worden. Voor iedere politieke ambitie van de wethouder heeft de directeur namelijk een probleem. “Het plan krijgt geen goedkeuring van Rijkswaterstaat, de grond gaat verzakken, het aansprakelijkheidsrisico is te groot, het georganiseerd overleg gaat niet mee, het staat niet in de voorjaarsnota, de personeelsvereniging gaat steigeren, enz.”, zijn de argumenten waar de wethouder iedere maandag tijdens het portefeuillehouderoverleg naar moet luisteren en waar hij doorgaans weinig tegenin kan brengen.
Na twee en een half jaar is er welgeteld een halve rotonde aangelegd. Eerst begint de oppositie wat lacherig vragen te stellen. Met de nieuwe verkiezingen in zicht begint de toonzetting echter ernstiger te worden. “Van al uw mooie beloften is niet zo veel terechtgekomen, constateren wij,” klinkt het in de raadszaal.
Vier maanden voor de verkiezingen beginnen ook coalitiepartijen zich zorgen te maken. “We gaan afgerekend worden op deze manier als we geen daad stellen,” zo wordt de vrees verwoord. Twee maanden voor de verkiezingen moet de lokale partij deze daad stellen en de wethouder naar huis sturen. Een motie van wantrouwen wordt met een ruime meerderheid ingestemd en de wethouder loopt stil de raadszaal uit. De concerncontroller, die dit spektakel al een tijdje zwijgend volgt, hoort de directeur Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer op de bank voor ambtelijke ondersteuning nog zacht fluisteren: “Op naar de volgende wethouder…” ’
Principalen en agenten hebben elkaar nodig
Het bovenstaande voorbeeld uit een middelgrote gemeente illustreert hoe groot de invloed van agenten op principalen en op de besluitvorming kan zijn. Hoewel de formele kaders anders doen vermoeden, kan op zijn minst gesteld worden dat principalen en agenten elkaar nodig hebben en van elkaar afhankelijk zijn.
Agenten in het openbaar bestuur laten zich doorgaans niet leiden door wat hun principaal vindt, tenzij zij daar de voordelen van inzien. Het bovenstaande voorbeeld illustreert tevens de kracht van informatie en het belang van informatievoorsprong.
Het prisoner’s dilemma
Een tweede dilemma dat zich vaak voordoet in de praktijk van het openbaar bestuur, is het zogeheten prisoner’s dilemma. Dit dilemma ziet er in het kort als volgt uit. Twee boeven worden opgepakt en geïsoleerd van elkaar ondervraagd. Boef A kan boef B verklikken (praten) of zwijgen en boef B heeft dezelfde opties.
De strafmaten zijn als volgt. Als beide boeven zwijgen, schiet de bewijslast tekort en kunnen de boeven slechts voor één jaar worden opgesloten. Als beide boeven praten, kunnen ze rekening houden met ieder vijftien jaar gevangenisstraf. Als boef A nu praat, terwijl boef B zwijgt, dan gaat boef A vrijuit, terwijl boef B dertig jaar de cel in moet. Omgekeerd geldt hetzelfde. In het geval dat boef B praat, terwijl boef A zwijgt, dan is boef A de klos en moet dertig jaar zitten: boef B gaat die dag nog vrijuit. Schematisch ziet dit verhaal er als volgt uit, waarbij het eerste getal de strafmaat is voor boef A en het tweede getal de strafmaat voor boef B:
Het zal duidelijk zijn dat voor het boevencollectief A-B een algeheel zwijgen tot de beste situatie leidt. De totale straf is dan immers twee jaar cel, terwijl alle andere situaties leiden tot meer jaren straf. De praktijk verloopt echter anders. Zo vraagt boef A zich af wat hij moet doen en redeneert als volgt. Als boef B nu zwijgt, dan kan boef A beter praten. Hij mag dan immers vandaag nog weg, terwijl hij anders een jaar gevangenisstraf krijgt. Als boef B nu eens onverhoopt praat, dan kan boef A ook beter praten. Hij krijgt dan weliswaar een straf van vijftien jaar, maar in ieder geval niet van dertig jaar. De enige logisch denkbare conclusie voor boef A is dan ook, dat ongeacht wat boef B doet, boef A beter kan praten. Natuurlijk is boef B ook een logisch rationeel mens en bedenkt precies hetzelfde. Het gevolg is dan ook, dat beide boeven gaan praten en beide boeven vijftien jaar cel krijgen.
Dit dilemma maakt het verschil duidelijk dat kan bestaan tussen individueel belang en collectief belang. Wat goed en logisch kan zijn voor een individuele actor, kan contraproductief zijn voor het collectief.
Voorbeeld uit de praktijk
‘Drie managers en een controller moeten besluiten over een begrotingsvoorstel voor het bestuur. De eerste manager legt een claim neer van 4 ton, de andere twee van 3 ton ieder. Nu heeft de controller becijferd dat er maar een ruimte is van 8 ton voor nieuw beleid. Niet alle claims kunnen dus gehonoreerd worden. Omdat het laten vallen van één van de drie claims voor alle managers onbespreekbaar is, stelt de controller voor om allemaal wat water bij de wijn te doen. Als de eerste manager nu op 3 ton gaat zitten en de andere twee op 2 ton ieder, is het totale beslag 7 ton en houdt het bestuur zelfs nog een ton over voor eigen inzicht. Anders geformuleerd: als er een ongedekt voorstel bij het bestuur wordt neergelegd, raakt het bestuur vast en zeker geïrriteerd of, erger nog, ze gaan zelf ongeregisseerde besluiten nemen…Hoewel dit op zich een werkbare oplossing lijkt, pakt de praktijk toch anders uit. De eerste manager krijgt namelijk het inzicht dat als zijn twee collega-managers water bij de wijn doen en hij niet, het totale beslag binnen de kaders valt (8 ton), terwijl hij de hele buit binnenhaalt. Hij neemt daarop het woord en spreekt: “Kijk eens hier, mijn oorspronkelijke claim was eigenlijk 5,5 ton. Ik heb hemel en aarde verzet om de laatste euro’s eruit te halen en ben nu op 4 ton beland. Daar kan echt helemaal niets meer af…”. Vervolgens kijkt hij zijn collega’s aan. Deze collega’s draaien echter ook al een tijdje mee en hebben precies hetzelfde verhaal. De begroting blijft op 10 miljoen staan en ten einde raad wordt de kwestie maar voorgelegd aan het bestuur…’
Verschil tussen collectief en individueel belang
Waar het principaal-agent-dilemma de verschillende voorkeuren en doelstellingen tussen personen (of groepen) belicht, laat het prisoner’s dilemma zien dat er een verschil kan zijn tussen collectief belang en individueel belang. Wat goed is voor de organisatie als geheel, is soms contraproductief voor een individuele afdeling, hetgeen de spanning die soms bestaat tussen concern en decentrale afdelingen goed kan verklaren. Het opmerkelijke van het prisoner’s dilemma is, dat het laat zien dat individueel (om niet te zeggen asociaal) gedrag loont… Als iedereen het collectief belang van de organisatie in de gaten houdt, terwijl één manager dat niet doet, gaat deze laatste manager er doorgaans met het budget vandoor.
Bron: In control of uit de hand
Door: Rick Anderson
