De democratische keuze van doelstellingen verloopt in de praktijk alles behalve theoretisch zuiver, dat blijkt uit de arrow-paradox. Stel, een gemeenteraad bestaat uit drie fracties die alle drie geen absolute meerderheid hebben, maar waar twee van de drie fracties wel een meerderheid kunnen vormen. Deze raad moet stemmen over drie alternatieve voorstellen ten aanzien van nieuw beleid: een nieuw zwembad, een kinderboerderij en de verlaging van de OZB. Er is maar budget voor één voorstel.
Prioriteiten
De prioritering per fractie is als volgt:
- Fractie I: zwembad > kinderboerderij > OZB-verlaging
- Fractie II: OZB-verlaging > zwembad > kinderboerderij
- Fractie III: kinderboerderij > OZB-verlaging > zwembad
Nu moet er vervolgens gestemd worden over deze alternatieven. De voorzitter brengt eerst het zwembad versus de kinderboerderij in stemming. Fractie I en fractie II vinden het zwembad belangrijker en vormen daarmee een meerderheid:
- Zwembad > kinderboerderij
Vervolgens brengt de voorzitter de kinderboerderij versus de OZB-verlaging in stemming. Hier stemmen fractie I en fractie III voor de kinderboerderij, zodat de prioritering wordt:
- Kinderboerderij > OZB-verlaging
Daarmee is de stemming tot een goed einde gebracht…
- Zwembad > kinderboerderij > OZB-verlaging
Totdat iemand het idee krijgt om de OZB-verlaging en het zwembad in stemming te brengen. Fractie II en fractie III zullen tot ieders verbazing voor de OZB-verlaging stemmen:
- OZB-verlaging > zwembad
Daarmee wordt de totale prioritering:
- Zwembad > kinderboerderij > OZB-verlaging > zwembad
De bovenstaande logica kan zich voordoen in situaties waar meer dan twee partijen of actoren gaan stemmen over meer dan twee voorstellen. Dit is binnen het management of het bestuur van een publieke organisatie zeer vaak het geval, met als gevolg dat de bovenbeschreven (arrow-)paradox veelvuldig voorkomt.
Gewenste uitkomsten door de Arrow-paraox
De bovenstaande analyse met de arrow-paradox geeft het inzicht, dat degene die de besluitvormingsprocedure bepaalt (de volgorde van stemming), tevens de inhoudelijke uitkomst van de discussie en de stemming bepaalt. Stel immers dat de voorzitter zijn oog heeft laten vallen op het zwembad. Dan zal deze voorzitter eerst de OZB-verlaging en de kinderboerderij in stemming brengen. De kinderboerderij wint deze stemming. Vervolgens worden de kinderboerderij en het zwembad in stemming gebracht en hier zal uiteindelijk het zwembad als winnaar uit de bus komen.
Zo is iedere gewenste uitkomst te genereren al naar gelang de volgorde wordt gewijzigd. Het bovenstaande is in de praktijk van het openbaar bestuur niet altijd voor iedereen duidelijk. Vaak ziet men niet dat de volgorde waarin besluiten worden voorgelegd, bepalend kunnen zijn voor de inhoudelijke uitkomst van de vergadering. De volgorde is daarnaast niet altijd expliciet. Soms is sprake van één voorstel met daarin verschillende onderdelen, zoals het geval is met een aanbiedingsbrief bij een begroting. Een aanbiedingsbrief waarin eerst melding wordt gemaakt van nieuwe beleidsvoornemens en daarna van bezuinigingen, zal echter een ander debat opleveren met een andere uitkomst dan als eerst de bezuinigingen en daarna pas de nieuwe voornemens worden gepresenteerd.
Inhoud en proces
Het feit dat niet iedereen de inhoudelijke kracht van een procedure ziet, wordt ook nog in de hand gewerkt als men gaat hameren op het onderscheid tussen proces en inhoud. Soms wordt dit onderscheid tactisch opgenomen in functiebeschrijvingen.
‘Programmacoördinatoren zijn bijvoorbeeld van het proces en niet van de inhoud,’ zo wordt dan gesteld. ‘Controllers regisseren het proces, maar de inhoud blijft van de managers…’ Hiermee ogen coördinatoren en controllers minder bedreigend voor de inhoudelijk verantwoordelijken. Eenieder die het bovenstaande goed doorziet, weet dat het onderscheid tussen proces en inhoud bewust is aangebracht om minder ervaren managers en bestuurders te laten geloven dat zij de inhoud van hun beleidsterrein naar eigen inzicht kunnen invullen en dat coördinatoren en regisseurs hen enkel helpen met de besluitvorming.
Zij die het onderscheid hebben aangebracht bekleden vaak een regisserende rol binnen een organisatie. Het onderscheid maakt hen minder bedreigend, maar ook minder verantwoordelijk. In de praktijk kunnen ervaren regisseurs door de procedure te bepalen de inhoudelijke uitkomst van het debat in hoge mate bepalen, zonder dat dit opvalt en zonder dat zij inhoudelijk hiervoor verantwoordelijk zijn.
Bron: In control of uit de hand…
Door: Rick Anderson
