Veranderingen in je organisatie implementeren is een ingewikkelde zaak: maar liefst 70% van organisatieveranderingen over het algemeen faalt. Leiders moeten goede tools hebben om richting te geven aan organisatieveranderingen. In dit artikel reik ik wat concrete handvatten aan.
Het liefst doen we wat we altijd deden en hoe we dat altijd deden. Echter: we hebben steeds te maken met nieuwe beleidsambities, demografische en socio-culturele veranderingen en technologische ontwikkelingen. Daarnaast verschuift het politiek-bestuurlijk krachtenveld zich continu. In een wereld waar de boel op stelten staat, is het vasthouden aan het oude vertrouwde geen succesformule.
Grens van gemeentelijke uitvoering bereikt
Naast de geschetste hedendaagse dynamiek, is de uitvoering in negatief daglicht komen te staan. Zeker niet alles gaat fout, maar als het toch gebeurt, komen mensen ontzettend in de knel. Dit geldt niet alleen voor de bekende dossiers als de toeslagenaffaire, de opvang van asielzoekers of de afhandeling van aardbevingsschade in Groningen. Het Rijk benut de nabijheid van gemeenten bij de burger steeds vaker voor de uitvoering van Rijksbeleid. Dit gebeurt zoveel dat de uitvoering van nationaal beleid een dominante activiteit van gemeenten is geworden. En juist bij die gemeenten is de grens van uitvoerbaarheid intussen bereikt, aldus de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
De positie van ambtelijke leider in de gemeentelijke uitvoering vereist een topprestatie
De gemeentelijke ambtelijke leider krijgt te maken met omvangrijke, gestapelde en gedetailleerde wet- en regelgeving. De leider wordt belast met nieuwe taken, terwijl de beleidsvrijheid en beschikbare middelen minder worden. De leider ondervindt directe druk vanuit de lokale politiek en maatschappij, en indirecte druk vanuit de nationale en regionale politiek. Binnen afzienbare tijd komt “het ravijnjaar” daar ook nog bij: in 2026 dreigt een financieel tekort van €3 miljard voor gemeenten.
De ambtelijke leider in de gemeentelijke uitvoering is een niet benijdenswaardige positie geworden. De leider dient de al dan niet tegenstrijdige krachten als het ware als een koorddanser tegemoet te treden om er in deze context er wat van te kunnen maken.
Onderzoek naar het leiden van veranderingen in de gemeentelijke uitvoering
Wat maakt dat ambtelijke leiders organisatieveranderingen kunnen implementeren in gemeentelijke organisaties met een uitvoerende taak? Om deze vraag te beantwoorden, heb ik een jaar lang – als onderdeel van mijn Executive MBA aan Nyenrode Business Universiteit – leiderschap in deze context onderzocht. De keuze viel op de gemeente Amsterdam omdat grote gemeenten meer dan kleine te maken hebben met het samenvallen en de hoge intensiteit van maatschappelijke problemen. Leiderschap en verandermanagement zijn afzonderlijk uitgebreid onderzocht. Toch is nauwelijks onderzoek uitgevoerd op gebied van leiderschap in gemeentelijke organisaties, leiderschap in uitvoeringsorganisaties en leiderschap in verandertrajecten. En we hebben hier te maken met een combinatie van het voorgenoemde: leiderschap in veranderingen binnen gemeentelijke organisaties met uitvoerende taken.
Aangezien leiderschap een contextafhankelijk fenomeen is, heb ik gekozen om een theorie te construeren in deze specifieke context. Ik heb eerst 15 ambtelijke leiders met enige mate van eindverantwoordelijkheid geïnterviewd, om een beeld te krijgen van wat ze doen. Vervolgens heb ik de data intensief geanalyseerd, hetgeen tot een concepttheorie heeft geleid. Deze theorie heb ik aangescherpt op basis van wetenschappelijke literatuur over onder meer verandermanagement en leiderschap. Het resultaat: het Koorddansmodel voor ambtelijk leiderschap in verandertrajecten.
Het Koorddansmodel: steeds balanceren tussen drie hoofdrollen
De kern van het Koorddansmodel voor ambtelijk leiderschap in verandertrajecte is dat leiders in deze context van druk continu moeten balanceren tussen drie hoofdrollen: bepalen, dienen en beschermen. Leiders balanceren continu tussen de hoofdrollen totdat het veranderdoel is bereikt. Hierna licht ik deze hoofdrollen toe, met daarbij een aantal quotes van ambtelijke leiders.
In het Koorddansmodel balanceert de ambtelijke leider continu tussen zijn hoofdrollen.
Hoofdrol 1: bepalen
Deze rol betreft het bepalen en uitdragen van de koers, het bepalen van een meervoudige veranderstrategie, het bepalen van rollen en taken en het prioriteren op ambtelijk niveau.
“Dus voor mij is het heel belangrijk dat wij met elkaar (…) gewoon een gedeeld beeld hebben van de opgave en een gedeeld beeld hebben om die te bereiken.”
Prioriteren betekent niet alleen bepalen wat er wel of niet gebeurt, maar ook wat er nu of later gebeurt, wat intensiever of minder intensief moet en wat niet meer moet. Vooral dit laatste moeten leiders niet uit het oog verliezen.
“Nou, er is altijd te weinig geld. (…) Minder geld betekent altijd keuzes maken. Dat is eigenlijk wel heel vaak waar het op neerkomt.”
Hoofdrol 2: dienen
Om de contextuele druk het hoofd te bieden, moeten leiders zoveel mogelijk dienen. Leiders dienen de politiek door behoeftes op te halen, informatie over de uitvoering te delen, politieke ambities te vertalen naar ambtelijke plannen en afspraken te maken. Leiders dienen de maatschappij door wensen op te halen en signalen te adresseren, door bijvoorbeeld ruimte te hebben voor de menselijke maat. Leiders dienen medewerkers (inclusief andere leidinggevenden) door condities te creëren waarbinnen ze kunnen excelleren.
“Mijn taak is om een systeem en een stelsel op te bouwen. Mijn taak is om mijn medewerkers in staat te stellen om de inwoner te dienen.”
Hoofdrol 3: beschermen
Vanaf het kantelpunt dat het dienen niet langer mogelijk is, moeten leiders de organisatie beschermen. Deze rol krijgt onterecht de minste aandacht in de praktijk en in de wetenschappelijke literatuur. Leiders beschermen door ruggengraat te tonen richting politiek, maatschappij en medewerkers.
“Er zullen altijd groepen zijn die zeggen: nou, dat heb je niet goed gedaan. Dus een van de (…) basisdingen die ik vind, is dat je dan als leider daar ook gewoon voor moet gaan staan. Zodat jíj de klappen opvangt.”
Ook beschermen ze door vrijmoedig te spreken over de weerbarstige uitvoeringspraktijk, duidelijke keuzes aan de politiek voor te leggen, politici en beleidsmakers met de praktijk te verbinden, de politiek-ambtelijke rolverdeling te verhelderen en politieke commitment te organiseren.
“Ik ga voor jou organiseren, structuren, randvoorwaarden creëren, zodat jij als bestuurder succesvol kan zijn. Maar als jouw succes niet een succes is voor het merendeel van de stad, zal ik je altijd uitdagen om iets anders te doen. En dan ga ik niet doen wat jij denkt dat goed is.”
Bij het beschermen hoort ook het lobbyen bij de EU, de rijksoverheid en provincies om eisen, ambities en knelpunten kenbaar te maken. Daarbij kunnen leiders ook concrete voorstellen aanreiken.
“Een deel van mijn werk is om de condities voor mijn organisatie te optimaliseren, zodat er middelen ter beschikking zijn. Ja, dat is lobbyen, lobbyen, lobbyen, lobbyen, lobbyen, lobbyen.”
Ondersteunen met relateren, communiceren en optimaliseren
Bij het vervullen van de hoofdrollen moeten leiders zich steeds afvragen hoe ze die moeten ondersteunen met het relateren, communiceren en optimaliseren. Leiders relateren door te verbinden met personen, zich te verdiepen in personen en samen te werken met organisaties binnen en buiten de gemeente.
“Natuurlijk heb ik ook meteen gezegd: (…) je kunt altijd bij mij binnenlopen en dit en dat, maar ja. Dat zegt iedereen maar zo (…) werkt het natuurlijk gewoon niet. Want mensen komen niet binnenlopen als ze je niet vertrouwen. Dus ik ben ook heel veel het gesprek op gaan zoeken.”
Leiders communiceren door binnen en buiten de gemeente gesprekken te voeren en te informeren. Leiders optimaliseren door een leeromgeving te creëren, te reflecteren, de context te analyseren en te anticiperen op ontwikkelingen binnen en buiten de organisatie.
“Maar soms ben ik zelf de bedenker van zo’n onderwerp en dan oefen ik eigenlijk. Dus ik vertel het rechts aan iemand en links aan iemand en soms zie ik mensen mij glazig aankijken en dan denk ik: of ik heb iets te pakken wat ik niet goed kan uitleggen of wat ik wel heel goed kan uitleggen maar waarvan iedereen denkt: boeien. En soms voel je gewoon dat je iets te pakken hebt.”
Toepassing van het model
Het Koorddansmodel biedt concrete handelingsperspectieven voor het inrichten, managen en evalueren van organisatieveranderingen in de gemeentelijke uitvoering. Het biedt ook handelingsperspectieven voor het vormgeven, ontwikkelen en evalueren van leiderschap en het managen van druk. In andere soorten uitvoeringsorganisaties, zou het model minstens als checklist kunnen worden gebruikt. Uitvoeringsorganisaties van het rijk staan in de regel meer op afstand van de politiek, maar toch dichter bij de wetgever en andere medeproducenten van rijksbeleid. Dit zou implicaties kunnen hebben voor bijvoorbeeld de beïnvloedingsmogelijkheden. Verder hebben deze organisaties ook minder te maken met andere bestuurslagen. Dit leidt waarschijnlijk tot andere accenten in de interventies, om als leider te kunnen balanceren.
Aanbevelingen
De algemene aanbeveling is om het Koorddansmodel voor ambtelijk leiderschap in verandertrajecten als kader te gebruiken voor het leiden van veranderingen. Daarnaast heb ik ook een aantal specifieke aanbevelingen:
- Wees goed op de hoogte van de kansen en bedreigingen van de juridische en beleidsmatige context. Gebruik die informatie om de context op alle niveaus te beïnvloeden ten faveure van de uitvoering.
- Maak structurele afspraken voor uitwisseling tussen uitvoering en beleid.
- Investeer in een goede, gelijkwaardige en professionele relatie met de politiek. Verdiep in elkaar, spreek vrijmoedig, toon ruggengraat en maak de politiek deelgenoot van de praktijk.
- Straal koersvastheid uit richting de organisatie en omgeving, maar beschouw de koers in je hoofd als ‘work in progress’.
- Maak geen gedetailleerde veranderplannen. De organisatie heeft ambtelijke ruimte nodig om de verandering te kunnen vormgeven.
- Doe het niet alleen. Smeed interne en externe coalities om de verandering te kunnen realiseren.
- Wees scherp op prioriteiten. Neem geen opdrachten aan waarvoor geen middelen beschikbaar zijn. Durf huidige activiteiten te herzien, maak keuzes en leg scherpe keuzes bij de politiek voor.
- Communiceer vaak en divers. Neem de organisatie mee in het veranderverhaal en maak het concreet voor alle niveaus binnen de organisatie. Benut daarvoor vooral de ordening van de organisatie.
- Toon ruggengraat. Durf te besluiten in onzekerheid. Communiceer grenzen duidelijk en effectief richting de politiek, de medewerkers en de maatschappij. Intervenieer in situaties waar medewerkers bewust of onbewust de organisatieverandering ondermijnen.
- Neem ruimte voor persoonlijke reflectie. Check steeds of je het bepalen, het dienen en het beschermen voldoende balanceert.
- Actualiseer regelmatig je gevoel voor de uitvoering. Opereer niet vanuit een papieren werkelijkheid.
Door: Ray Bodok
Ray Bodok is zelfstandig adviseur en manager. Hij houdt zich in het publieke domein met name bezig met strategische en politiek-bestuurlijke vraagstukken voor de rijksoverheid, provincies en gemeenten en in het buitenland.
Bron: Bodok, R.A.C. (2024). De ambtelijke koorddanser – Handelingsperspectieven voor ambtelijke leiders die verantwoordelijk zijn voor het veranderen van gemeentelijke organisaties met een uitvoerende taak. Breukelen: Nyenrode Business Universiteit.
