Hoe we publieke organisaties hebben georganiseerd staat niet op zichzelf, maar is een effect van politieke en maatschappelijke afslagen die we in de afgelopen decennia genomen hebben. De neveneffecten van ons organiseren zijn dus net zo goed, of misschien wel vooral, de neveneffecten van een aantal maatschappelijke keuzes die zijn gemaakt.
New Public Management omarmd
In de jaren tachtig werd de managementfilosofie van New Public Management (NPM) populair. Deze managementfilosofie benaderde publieke organisaties alsof het bedrijven waren en paste het model van private ondernemingen toe op publieke organisaties. Uitgangspunten als effectiviteit, efficiency en bedrijfsmatigheid, die geleend waren bij het bedrijfsleven en gedoceerd op Angelsaksisch georiënteerde businessschools, werden populair. Het denken in termen van producten en klanten en sturing op kwantitatief meetbare resultaten werden dominant.
Maar publieke organisaties zijn geen bedrijven, ze zijn veel ingewikkelder. De waarde van de overheid blijkt niet uit zwarte of rode cijfers; er is geen eenduidig criterium ‘onder de streep’. Natuurlijk is het fijn als publieke organisaties bedrijfsmatig werken, maar het gemeenschapskarakter van de context maakt dat er veel meer doelstellingen en subdoelen meespelen. Veel van de keuzes zijn nogal ambigu; welk theatergezelschap geef je subsidie bijvoorbeeld of hoe verdeel je je budget tussen lantarenpalen en sportvoorzieningen?
Besturingsmodellen zijn gelaagder dan in de private sector. Burgers zijn heel anders betrokken dan klanten bij een bedrijf. Zij kunnen niet kiezen, maar willen soms wel invloed. Het karakter van ons publieke bestel maakt dat besluitvorming dikwijls geen lineair proces is, maar een onderhandelproces met veel partijen dat ertoe leidt dat hetzelfde onderwerp in meerdere fasen van beleidsontwikkeling op meerdere plaatsen weer opnieuw besproken wordt. Een democratie wordt nooit efficiënt, er is ruimte en tijd nodig. Inmiddels vinden we dat uitgangspunt weer heel gewoon, maar de NPM-manier van organiseren is ondertussen diep verankerd in hoe onze publieke organisaties georganiseerd zijn.
Bestuurlijke complexiteit gecreëerd
Ooit formuleerde Thorbecke een overheidssysteem met drie lagen: rijk, provincies en gemeenten. Drie lagen met ieder hun eigen taak, keurig gescheiden van elkaar. Inmiddels is daar Europa bijgekomen, met tal van bindende internationale verdragen. Maar de taken namen toe en de wereld werd sociaal, economisch, politiek, technologisch en ecologisch enorm veel complexer.
Daardoor zijn er allerlei samenwerkingsvormen ontstaan voor vraagstukken die niet binnen de kokers opgelost konden worden. Deelgemeenten en dorpsraden, veiligheidsregio’s, regionale eenheden van de nationale politie, RES-regio’s (energie), ambulanceregio’s, woningmarktregio’s, GGD-regio’s, regio’s voor ruimte en transport (MIRT), ROAZ-regio’s voor acute zorg, jeugdzorgregio’s en arbeidsmarktregio’s. Dan zijn er ook nog intergemeentelijke omgevingsdiensten, instellingen die geheel in opdracht van overheden werken, en allerlei publiek-private samenwerkingen. Nederland is een onoverzichtelijke bestuurlijke lappendeken, die het in samenhang hanteren van de complexe maatschappelijke vraagstukken van deze tijd eerder belemmert dan helpt te hanteren. Met enige regelmaat botst bijvoorbeeld het landsbestuur met de gemeenten. Of blijken regiogrenzen van de verschillende regionale samenwerkingsverbanden niet op elkaar aan te sluiten. We hebben bestuurlijk Nederland ingewikkeld gemaakt. Je weg erin vinden als burger, als bestuurder of als professional is er niet eenvoudiger op geworden.
Verkokering in stand gehouden
Ons staatsbestel kent zelfstandige ministeries met eigen begrotingen, ministeriële verantwoordelijkheid naar de Tweede Kamer en coalitieregeringen die in naam één zijn in beleid, maar in de praktijk ook verdeeld en gekleurd door partijbelangen. Christiaan Weijts typeerde het kabinet-Schoof als een nationaal elftal waarin de spelers in clubkleuren blijven spelen. Dat alles wordt bijeengehouden door een minister-president die als eerste onder zijn gelijken probeert de zaak bij elkaar te houden.
De verkokering wordt als probleem erkend en talloos zijn de pogingen om meer samenhang te organiseren. Zo wisselen topambtenaren met regelmaat van ministerie, spreken we over ‘de rijksdienst’, hebben alle ministeries hetzelfde logo gekregen en worden tal van vraagstukken bestreden door interdepartementale commissies en taskforces. Maar verkokering blijft een hardnekkig verschijnsel.
De decentralisatie van de jeugdzorg was een poging om muren te slechten door de verantwoordelijkheid bij de kleinschaliger georganiseerde gemeenten te leggen. Maar het gevolg is dat de lokale complexiteit is toegenomen, mede omdat op rijksniveau nog altijd verkokerd wordt gestuurd. Zo zien we dat de Rijksoverheid een reeks financieringsstromen in stand houdt waardoor gemeenten naar drie ministeries verantwoording moeten blijven afleggen, elk met zijn eigen logica en verantwoordingssystemen. Lokaal leidt dit tot meervoudige, soms tegenstrijdige sturing en beperking in het vinden van lokaal passende oplossingen.
Bron: Wederopbouw
Door: Leike van Oss, Jaap van ’t Hek
