Het Huis van Thorbecke verwijst naar de bestuurlijke structuur van Nederland zoals die is vastgelegd in de grondwetsherziening van 1848. Het concept dankt zijn naam aan Johan Rudolph Thorbecke, Nederlands staatsman en bedenker van de grondwetswijziging die Nederland transformeerde in een constitutionele parlementaire democratie.
Samenhangende bestuurslagen
Thorbecke ordende de overheid in drie samenhangende bestuurslagen:
- Gemeenten: de eerste bestuurslaag, verantwoordelijk voor lokale zaken.
- Provincies: een middenlaag die bovengemeentelijke, regionale kwesties behandelt.
- Rijksoverheid: verantwoordelijk voor nationale en internationale vraagstukken.
‘Huis’ is de metafoor voor de ordening en samenhang van deze drie algemene bestuurslagen en wordt voorgesteld als een gebouw met drie verdiepingen: de begane grond staat voor de gemeenten, de eerste verdieping voor de provincies en de bovenste verdieping voor de rijksoverheid. De waterschappen zijn met een specifieke taak verbonden met het Huis en voor te stellen als een aanbouw of bijgebouw van het hoofdhuis. Dat geldt ook voor Europa dat in 1848 nog niet de betekenis werd toegedicht die het nu heeft en ook wel als vierde bestuurslaag wordt aangemerkt.
Unieke balans
Deze structuur zorgt voor een unieke balans tussen regionale zelfbeschikking en nationale eenheid, want de gedachte achter het Huis van Thorbecke is dat zaken lokaal worden geregeld tenzij een andere bestuurslaag nodig is omdat een vraagstuk lokale grenzen overstijgt. Gemeenten maken bijvoorbeeld bestemmingsplannen, provincies werken aan streekplannen en het Rijk bepaalt de planning van nationale gebiedsontwikkeling.
Elke bestuurslaag is autonoom verantwoordelijk voor taken, maar werkt ook samen om de eenheid van staat te waarborgen, samengevat als gedecentraliseerde eenheidsstaat. Hieruit spreekt dat eenheid en verscheidenheid, centralisatie en decentralisatie hand in hand gaan.
Huis van Thorbecke frequent gebruikt
Het Huis van Thorbecke wordt als beeld frequent gebruikt, vooral in discussies over de bestuurlijke inrichting van Nederland. Het symboliseert niet alleen de bestuurlijke gelaagdheid, maar ook de filosofie van Thorbecke: een goed georganiseerde, democratische staat waarin burgers invloed hebben via de verschillende bestuurslagen, en alles dicht bij de leefwereld van burgers en ondernemers begint.
De publieke organisaties uit het Huis van Thorbecke (drie bestuurslagen en de waterschappen) zijn alle volgens eenzelfde structuur en met dezelfde bouwstenen gebouwd. De volgende figuur laat deze bouwstenen zien:
Twee intensief samenwerkende delen
De publieke organisaties bestaan uit twee duidelijk gescheiden, maar intensief samenwerkende delen:
- Het gekozen bestuur (de politieke kant), bestaande uit volksvertegenwoordiging (zoals gemeenteraad, Provinciale Staten, Tweede en Eerste Kamer, algemeen bestuur van waterschappen), stelt kaders, controleert en vertegenwoordigt inwoners of belangen. Het dagelijks bestuur (college van B&W, Gedeputeerde Staten, kabinet, dagelijks bestuur waterschap) voert beleid
uit binnen die kaders en legt verantwoording af. - De ambtelijke organisatie (de uitvoerende kant), bestaande uit de griffiedie uitsluitend de volksvertegenwoordiging ondersteunt (bijvoorbeeld gemeenteraad, Provinciale Staten, Tweede en Eerste Kamer, algemeen bestuur waterschap), onafhankelijk van het bestuur. Het management en de beleidsafdelingen ondersteunen het bestuur bij beleidsvoorbereiding en geven uitvoering aan besluiten (met de inzet van uitvoerende diensten voeren zij operationele taken uit).
De gemeentesecretaris, provinciesecretaris, secretaris-generaal (Rijk) of secretaris-directeur (waterschap) is de schakel tussen bestuur en ambtelijke organisatie. Hij of zij zorgt ervoor dat bestuurlijke opdrachten worden vertaald naar beleid en uitvoering, en bewaakt de onderlinge samenwerking en politieke sensitiviteit binnen de organisatie.
De vierde macht
Vaak wordt het begrip ‘vierde macht’ gebruikt om de invloed van ambtenaren te duiden, naast de wetgevende, rechterlijke en uitvoerende macht. De term suggereert dat ambtenaren een zelfstandige en centraal gecoördineerde macht uitoefenen, maar dat doet hun dienstverlenende rol geen recht.
Ambtenaren hebben invloed bij politieke besluitvorming door expertise, relaties en langere betrokkenheid bij een onderwerp. Ze hebben vaak ook meer kennis en continuïteit dan hun politieke bazen, die doorgaans maar enkele jaren in functie zijn. Ambtenaren handelen steeds meer vanuit netwerken en fungeren als antenne en scharnier tussen politiek en samenleving.
