Er is sinds 2021 een wachtlijst aan parlementaire onderzoeken en enquêtes. Wat eens uitzonderlijk zware instrumenten waren, lijkt de enige manier te zijn geworden om grondige reconstructies te maken van grote kwesties waarin het misging, zoals de aardgaswinning in Groningen en de misstanden in de bestrijding van fraude met kinderopvangtoeslag. Deze casussen hebben zowel betrekking op het openbaar bestuur als de private sector. Ze maken duidelijk dat het ingewikkeld is om behoorlijk bestuur te realiseren wanneer er grote belangen spelen die in een netwerksamenleving moeten worden gerealiseerd.
In dit essay wil ik nader ingaan op een hieronder liggend mechanisme: dat van ontaarde informele netwerken. In 2019 verscheen mijn boek Network corruption: when social capital becomes corrupted. Hierin wees ik er al op dat we als samenleving worstelen met de wijze waarop wij onze netwerken aanwenden. Werden sociale netwerken eerst vooral als sociaal kapitaal gezien, tegenwoordig vormen ze steeds vaker de voedingsbodem voor onbehoorlijk bestuur. Dit betekent dat we in een tijd zijn aangekomen waarin het niet voldoende is om de eigen of persoonlijke integriteit te waarborgen. Binnen een netwerksamenleving kan namelijk enkel sprake zijn van behoorlijk bestuur, wanneer wij ons rekenschap geven van de effecten van ons collectief gedrag in netwerken. Dit vraagt om een nieuwe soort netwerkbewustzijn: netwerken als kans en risico.
Netwerksamenleving
Er wordt vaak gezegd dat we in een netwerksamenleving leven. Waren we als inwoners eerst vooral met elkaar verbonden via de eigen katholieke, protestants-christelijke of socialistische zuil, dan verhouden we ons nu tot elkaar via zelfverkozen netwerken.
Sinds de ontzuiling en mede dankzij de globalisering en individualisering zijn individuen en hun eigen behoeftes meer centraal komen te staan. Was het vroeger zo dat de zuil waarbinnen je wieg stond bepalend was voor je sociale en professionele leven, dan is er sinds de ontzuiling ruimte om dit meer naar eigen behoefte vorm te geven. In de praktijk betekent dit dat we ons in andersoortige sociale verbanden zijn gaan ophouden. Evolutionair gezien blijven we als mens de behoefte en noodzaak voelen om ons met anderen te omringen. We dragen dit belang ook actief uit wanneer we anderen adviseren om een netwerk op te bouwen. Immers, ‘samen sta je sterk’. Onderzoek van onder meer Halpern (2005) wijst uit dat iemand die zich in meerdere sociale cirkels begeeft, een grotere kans heeft dat hij nieuwe ideeën opdoet en dat zijn ideeën gehoord worden.
Dit heeft bijvoorbeeld een positieve invloed op iemands loopbaan en kansen in de samenleving. Deze wetenschap zit diep in ons en zorgt ervoor dat wij op zoek gaan naar gelijkgestemden met vergelijkbare interesses, achtergronden of wereldbeelden. Netwerkvorming kan een vorm van belangenbehartiging opleveren waardoor specifieke belangen worden gehoord en meegewogen in besluitvorming.
Netwerk en lobby
Lange tijd domineerde vooral de positieve kijk op netwerken, maar geleidelijk aan is er ook zorg om de belangenbehartiging via netwerken. Recente kwesties zoals de toeslagenaffaire, de mondkapjesdeal (Strop & Vermeulen, 2022) en de Uber Files (International Consortium of Investigative Journalists, 2022) hebben ervoor gezorgd dat er een levende maatschappelijke en politieke discussie is over de vraag wat een geoorloofde manier van belangenbehartiging is en wat niet. Hierbij worden netwerken en lobbyen met elkaar in verband gebracht omdat zij beide te typeren zijn als een vorm van belangenbehartiging.
Dit aspect van belangenbehartiging kwam ook aan bod tijdens de verhoren van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen. Hier blijkt de verwevenheid tussen de politiek, overheid en het bedrijfsleven een vorm van belangenverstrengeling te hebben veroorzaakt. Op basis van de publiek-private samenwerking en onderlinge vriendschappen binnen de politiek en de olie- en aardgasproducenten was het mogelijk voor bestuurders van Shell en ExxonMobil om de deur plat te lopen bij zowel de premier als de ministeries. Dankzij deze formele en informele connecties hadden de multinationals een voorsprong en voorkeurspositie in de besluitvorming over de aardgaswinning. Uiteindelijk wogen private belangen altijd zwaarder dan de publieke belangen. Het zijn niet zozeer de betrokken organisaties die in dit onderzoek naar voren kwamen als wel de verwevenheid van personen in positie.
Dit essay is een aanzet om behoorlijk bestuur niet enkel vanuit het perspectief van het individu of de organisatie te beschouwen maar oog te krijgen voor de wijze waarop netwerken onbehoorlijk bestuur in de hand kunnen werken. Het begint met het onder kennen dat netwerken aparte aandacht behoeven wanneer we spreken over behoorlijk bestuur en integriteit. Dit netwerkperspectief vraagt ook om een ander soort vocabulaire waarin netwerkeigenschappen ons houvast geven bij het op de juiste wijze meedoen in netwerken. Tot slot doe ik in dit essay een poging om dit netwerkbewustzijn niet los te laten staan van verwante thema’s en aandachtsgebieden zoals professionele ethiek, ethisch leiderschap en moresprudentie.
Netwerken als vorm van sociaal kapitaal
Een sociaal netwerk is het geheel van betekenisvolle relaties tussen individuen die met elkaar verbonden zijn. De Amerikaanse socioloog Putnam heeft veel onderzoek verricht naar netwerken en benadrukt dat netwerken bijna altijd wederzijdse verplichtingen met zich meebrengen (Putnam, 2000, p. 20). Het zijn niet zomaar willekeurige contacten. Het netwerk van een individu kan betrekking hebben op familie en vrienden, buurt, het verenigingsleven en maatschappelijke carrière tot nu toe. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de formele netwerken die vaak met een officieel lidmaatschap gepaard gaan en een zekere hiërarchische structuur kennen, en anderzijds de meer informele netwerken die organisch ontstaan. Deze netwerken blijven alleen bestaan wanneer er geregeld contact is en netwerkleden zicht hebben op de diverse behoeften binnen het netwerk. Het wederzijdse omkijken naar elkaar in netwerken is de voornaamste reden dat netwerken worden gezien als sociaal kapitaal. Netwerken onderscheiden zich van organisaties doordat ze niet of slechts ten dele georganiseerd zijn. Netwerken hebben een doel, zijn responsief en hebben het vermogen zich aan te passen. Bij formele netwerken zoals cliëntenraden, sportclubs of businessclubs is er vaak sprake van een rechtspersoon. Bij informele netwerken is dit niet het geval. Deze netwerken ontstaan na verloop van tijd (emergentie) en dragen geen rechtspersoonlijkheid. Dit onderscheid informele netwerken van formele netwerken en organisaties.
Over het algemeen zijn netwerken homogeen van samenstelling. We omringen ons het liefste met mensen die op ons lijken, die een zelfde mens- en of wereldbeeld hebben, die dezelfde taal spreken, met die we een doel delen en met wie we makkelijk kunnen schakelen. Als mens identificeren we ons sterk met onze netwerken en door middel van ‘zelfcategorisatie’ worden we sterker gemotiveerd door doelen van dit netwerk dan door onze eigen doelen en worden eigenschappen van het netwerk onze eigenschappen (Davis, 2014).
Dit is een geleidelijk proces waar we ons niet altijd van bewust zijn. Lidmaatschap van een netwerk is hierbij bepalend voor het gedrag van een individu. Het socialisatieproces in een netwerk werkt direct door in de overtuigingen, normen en waarden en het gedrag van de netwerkleden. Zowel formele als informele netwerken vormen zo een sociaal cocon of microkosmos (Ashforth & Anand, 2003). Wanneer we spreken over behoorlijk bestuur en integriteit, moeten we deze netwerkmechanismen dus beter begrijpen.
Netwerken als risico
Vraag een willekeurige bestuurder naar zijn netwerken en al snel weet de bestuurder een aantal netwerken te schetsen. Wanneer het een burgemeester of wethouder betreft wordt vaak vol trots gerept over de warme contacten met de captains of industries, projectontwikkelaars, directeuren binnen zorgorganisaties en de lokale ondernemersclub. Betreft het een bestuurder vanuit een maatschappelijke organisatie of bedrijf, dan zal deze vertellen over de warme banden met de lokale en provinciale politiek en de lijntjes richting organisaties binnen de eigen sector. Over en weer heeft men deze nauwe banden nodig om te weten wat er binnen de betrokken organisaties en de sector speelt, wat de politieke besluitvorming behelst en hoe draagvlak te realiseren.
De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) hintte in 2007 al voorzichtig dat relaties en verbindingen een risico vormen op een gegeven moment te veel naar binnen gericht te worden waardoor zij geen zicht meer hebben op wat er in de grote buitenwereld speelt (Keeley, 2007). Wanneer netwerken uit gelijksoortige personen bestaan en de solidariteit, loyaliteit en wederkerigheid sterker worden en uiteindelijke de absolute norm worden, dan verandert het karakter van het netwerk van sociaal kapitaal naar een netwerk wat op het punt staat om te ontaarden. Dit ontaarden ontstaat wanneer de norm wordt dat netwerkleden vooral nog het netwerkbelang dienen: je doet iets voor het netwerk in de wetenschap dat het netwerk er voor jou is wanneer dat nodig is. Daarbij komt dat binnen het netwerk informatie wordt gedeeld, maar het risico op de loer ligt dat deze informatie te eenzijdig wordt, omdat er te veel gelijkgestemden zijn. Het ontbreekt als zodanig aan een gezond kritisch geluid. Dit alles gebeurt niet doelbewust en valt geen van de individuen persoonlijk te verwijten. Sterker nog, het individuele gedrag is niet het probleem. Je zou kunnen zeggen dat de groepsdynamiek een eigen leven gaat leiden. Er ontstaat tunnelvisie, zonder dat de leden het door hebben.
Invloed
Belangenbehartiging via netwerken of lobby lijken in elkaars verlengde te liggen. Bij lobby gaat het over het beïnvloeden van besluitvorming via een tussenpersoon. In ieder geval hebben diegene die om de lobby gevraagd heeft en diegene die de lobby uitvoert weet van de concrete praktijk. Bij netwerkontaarding gaat het om de subtiele invloed die netwerkmechanismen uitoefenen op het denken en doen van de netwerkleden. Hierbij kan dus wel degelijk sprake zijn van invloed in besluitvorming maar gaat het veel meer om de onbewuste invloed.
Kijkend naar de parlementaire onderzoeken en enquêtes die nu plaatsvinden of recent hebben plaatsgevonden zou je kunnen zeggen dat in het onderzoek naar het woningcorporatiestelsel, de financiële crisis, de toeslagenaffaire en de aardgaswinning Groningen hele verschillende problematieken centraal staan. Er valt bij elk onderzoek zeker iets te zeggen over de unieke situatie, maar toch is er ook veel overeenkomstigs te signaleren. In elk van de casussen bleken personen in positie vanuit het bedrijfsleven en de politiek informele connecties te vormen die het ecosysteem vormden waardoor uiteindelijk zoveel mis is gegaan. Van een tekort aan sociale woningen, wensen met torenhoge schulden en banken die enkel met financiële steun gered konden worden tot aan onschuldige ouders die als fraudeur te boek stonden tot aan Groningers wiens huis onbewoonbaar of onveilig werd door de aardgasboringen. De onderzoeksrapporten maken duidelijk dat de bestuurders keuzes maakten op basis van de informatie uit hun informele netwerk waar andere bestuurders ook deel van uitmaakten. Kritische geluiden of zorgen vanuit de eigen organisatie werden niet gehoord of ter zijde geschoven. Pas achteraf realiseerden zij zich dat zij onderdeel waren geweest van iets groters, een systeem waarin tal van private en publieke organisaties samenwerkten, maar waarin de informele netwerken de drijvende kracht in de besluitvorming, De ‘checks and balances’ binnen de organisaties en tussen de organisaties faalden door de stevige netwerkinvloed.
Deze andere kant van de medaille van netwerken is complex. Want wanneer is het netwerk gezond en constructief en wanneer ontaardt het in iets dat een oneigenlijke vorm van belangenbehartiging is? De complexiteit wordt vergroot nu de netwerkleden zich niet doelbewust schuldig maken aan de netwerkontaarding. Sterker nog, je zou kunnen zeggen dat het collectief ontaardt en dat het beoordelen van individueel gedraag hier geen soelaas biedt om netwerkontaarding te voorkomen. Netwerkontaarding is een geleidelijk proces. Wanneer netwerken wat betreft samenstelling eenzijdig zijn, gesloten en naar binnen gekeerd raken, er sprake is van een algemene wederkerigheid (‘Ik doe wat voor het netwerk en het netwerk is er voor mij’) en er geen kritisch geluid meer is, dan is het geen vorm van sociaal kapitaal meer. Wat begint als sociaal kapitaal, ontaardt.
Netwerkdenken vertaald naar de praktijk
In een ideale wereld zou er nu een checklist worden ontwikkeld die het mogelijk maakt om de goede van de slechte netwerken te kunnen onderscheiden. Maar juist vanwege het dynamische karakter van netwerken is dit niet wenselijk. Om te zorgen dat netwerken sociaal kapitaal blijven is een allround netwerkbewustzijn nodig. Dat begint ermee dat we oog krijgen voor de verschillende netwerken waarbinnen we actief zijn. Zelden bespreken we de netwerken, terwijl deze zo van invloed zijn om wie we zijn, hoe we denken en wat we doen, zowel als privépersoon en beroepsbeoefenaar. De ervaring leert dat het praten over netwerken al een interventie op zich is. We spreken vaak over ‘het goede doen’ en het belang van ‘jezelf in de spiegel kunnen aankijken’ maar daarbij sluiten we de ogen voor hetgeen we collectief op gang brengen. Het vraagt om een kritische reflectie op de samenstelling van de netwerken waarbinnen we actief zijn, collectieve normontwikkeling en het collectieve gedrag dat hiermee in gang wordt gezet. Er is geen kant-en-klaar meetinstrument, maar alleen al taal geven aan de netwerken door ze te beschouwen, geeft inzicht in de aard en omvang van het netwerk.
Het is interessant om te bekijken waar formele netwerken informeel zijn geworden en waar grote netwerken zich later hebben ontwikkeld in de vorm van kleinere subnetwerken. Ook de vraag of de specifieke netwerken bekend zijn bij de organisatie is het verkennen waard. Wanneer we individueel maar ook gezamenlijk zo’n netwerkgesprek hebben, ontstaat er niet alleen zicht op de netwerken en de rol die deze netwerken vervullen, het draagt ook bij aan een netwerkvocabulaire. Ofwel: taal om netwerken en hun invloed bespreekbaar te maken. Dit is van wezenlijk belang om voelsprieten te ontwikkelen voor het geleidelijke proces van netwerkontaarding. Daarbij moet de reflex om het individuele eigen handelen te beoordelen worden voorkomen. Het is juist zaak om zicht te krijgen in de wijze waarop het netwerk functioneert en zich manifesteert. Betreft het mensen met macht en invloed, die elkaar en het netwerken versterken, weinig kritisch binnen het netwerk zijn maar wel informeel invloed hebben op besluitvorming, dan is dat een rode vlag voor tunnelvisie en een ongelijk speelveld.
Integriteitsbeleid
Het huidige integriteitsbeleid in Nederland is gericht op het transparant zijn over nevenfuncties en geschenken en formeel kenbaar maken van lobbypraktijken. In de praktijk leidt dit tot kramp en het gevoel elk sympathiek gebaar in twijfel te trekken. We verwachten van individuen dat zij transparant zijn, terwijl we aan het echte morele beraad over hoe om te gaan met posities, weinig aandacht besteden. Onterecht blijven vragen over de wijze van belangenbehartiging binnen sociale verbanden in de praktijk vaak achterwege. Dit goede gesprek zijn we aan elkaar verplicht en helpt ons zicht te krijgen op de integriteit van collectief gedrag in de weerbarstige praktijk. Door dit te bespreken, komen we toe aan introspectie van wie we zijn en waar we ons denken en doen op baseren. Dit gesprek helpt ons om individueel en gezamenlijk oog te houden voor netwerkintegriteit.
We krijgen zicht op hoe we ons via netwerken verhouden tot elkaar en tot de grotere samenleving. Hiermee rusten we onszelf en elkaar toe om op juiste wijze aan de slag te gaan met de complexe opgaven waar wij voor staan. Enkel wanneer er een gevoelen is dat we netwerken op zo’n wijze inzetten dat ze bijdragen aan behoorlijk bestuur in plaats van hier afbreuk aan doen, is het mogelijk om alle andere uitdagingen rondom klimaat, stikstof, woningbouw, personeelstekorten, asielopvang en armoede het hoofd te bieden.
Netwerkintegriteit
Netwerkintegriteit als voorwaarde voor behoorlijk bestuur. Het vraagt om een ander perspectief. Het perspectief van collectief eigenaarschap. We moeten ons realiseren dat we gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het zorgdragen dat netwerken sociaal kapitaal blijven. Hierbij moeten structuur en cultuur hand in hand gaan. Gedragscodes, integriteitstrainingen, vertrouwenspersonen; allemaal bedoeld om de integriteit van de organisatie te realiseren. Netwerken houden zich niet aan de fysieke grenzen van zo’n organisatie. Het is daarom zaak in alle geschreven en mondelinge uitingen van integriteit aandacht te besteden aan de invloedsfeer waarin we ons allemaal ophouden: netwerken. Op die manier gaat het bewustzijn verder en wordt het beleid bruikbaar.
Speciale aandacht moet hierbij uitgaan naar het belang van ethisch leiderschap. De ‘tone from the top’ is bepalend voor de organisatiecultuur. Wanneer leidinggevenden vaker het gesprek aangaan over de rol van relaties en connecties, maar ook aangeven hoe zij zelf keuzes maken door bepaalde netwerken op te zoeken of er juist verre van te blijven, zal het makkelijker zijn om elders in de organisatie dit bewustzijn te voeden. Moresprudentie helpt bij het vertalen van netwerkdenken naar de praktijk. In plaats van tastbare en concrete morele dilemma’s, is het zaak om realistische complexe casuïstiek uit de eigen beroepspraktijk te verzamen en dit groepsgewijs te bespreken. Door in te gaan op de aanwezigheid van of het ontbreken van bepaalde netwerken en de bijbehorende belangen te onderkennen, wordt gewerkt aan een gedeeld moreel kompas. Het op zo’n wijze ontwikkelen van een individueel en een gezamenlijk kompas helpt in het oplossen van de casus die op tafel ligt, maar biedt ook richtingwijzers voor toekomstige vraagstukken en voorkomt dat zij escaleren.
Als de grote integriteitskwesties van het laatste decennium iets duidelijk hebben gemaakt, dan is het wel dat integriteit zelden als een concreet moreel dilemma tot ons komt. Het is pas achteraf dat we zien van welk groter geheel we deel hebben uitgemaakt, welk radertje we waren.
Tot besluit
Dit essay is een aanzet om op een andere manier naar behoorlijk bestuur en integriteit te kijken. Jarenlange aandacht voor beide thema’s hebben veel waardevolle inzichten opgeleverd maar gaan tegelijkertijd te veel uit van integriteit als iets wat van onszelf is: de persoonlijke integriteit. Het huidige tijdsgewricht maakt duidelijk dat we op zoek zijn naar een gedeelde opvatting over de rol die sociale netwerken en collectief gedrag spelen in onze samenleving. Netwerkvorming is van alle tijden maar de mate van legitimering is sinds de ontzuiling diffuser geworden. Verder onderzoek zal moeten uitwijzen of wij als mens in staat zijn om ons netwerkbewustzijn verder te ontwikkelen.
Bron: Tijdschrift M&O
Door: Willeke Slingerland
